每日經(jīng)濟新聞 2024-08-05 21:50:02
“零基預算”在國內(nèi)探索試點近三十年,情況如何?新一輪財政體制改革中寫入“深化零基預算改革”,用意何在?
每經(jīng)記者 吳林靜 每經(jīng)編輯 劉艷美
圖片來源:新華社
近日發(fā)布的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》(下稱《決定》)提出,“深化零基預算改革”。
相關研究論文顯示,早在上世紀90年代,我國就引入這種預算編制模式,隨后安徽、廣東、海南等地方政府相繼啟動改革試點。
現(xiàn)行的預算模式,是基數(shù)預算。即每一年的預算決策都是基于上一年預算撥款再調(diào)整一定的數(shù)額。由于基數(shù)的存在,一定程度上影響著公共預算的資源再分配。
“零基預算”的出現(xiàn),就是帶著打破預算支出的固化格局、提高財政資金使用效率的目的而來。不同于傳統(tǒng)的基數(shù)預算,其預算編制不再以上一年度的預算額為參考,一切從零開始。
“零基預算”在國內(nèi)探索試點近三十年,情況如何?新一輪財政體制改革中寫入“深化零基預算改革”,用意何在?
自零基預算進入我國以來,大約經(jīng)歷了三個時間節(jié)點。
圖片來源:攝圖網(wǎng)_501612519
20世紀90年代,是初次引進之時。
在我國傳統(tǒng)的預算編制工作中,最大的特征之一就是基數(shù)的存在。以前年度的預算數(shù)額,延伸至下一年度,新的預算根據(jù)物價與工資水平的變動,以及方案修改的需求,在以往的預算基數(shù)上進行酌情增減。
安徽省財政廳預算處負責人曾解釋,以往如果某部門上一年度預算為1000萬元,那么本年度大概率會以此為基數(shù),向上浮動。
然而,零基預算概念的出現(xiàn),改變了財政資金的分配方式,“基數(shù)”不存在了,一切從實際需要出發(fā),不受以往預算安排情況的影響。這與我國長期采用的“基數(shù)+增長”預算編制大相徑庭。
只不過,一開始引進這個概念,并沒有達到理想效果。
中山大學政治與公共管理學學院教授馬駿曾在2005年發(fā)表的《中國的零基預算改革》一文中提到,通過對一個樣本省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn),2001年部門預算改革之前,“零基預算并沒有系統(tǒng)和全面的實施,其運用范圍主要局限在財政部門”。
2014年《預算法》頒布,為加快建立和完善現(xiàn)代財政制度提供了強有力支持。在新的制度環(huán)境下,零基預算理念重新為各地區(qū)所重視,如廣東、天津、貴州、陜西、上海等地區(qū),紛紛開展新一輪的零基預算實踐探索。
但這一次的探索有效者依舊寥寥。《南方周末》曾報道,2014年,在反腐倡廉、經(jīng)濟增速放緩的壓力之下,“零基預算”改革在廣東落地,從省級到珠海、清遠、中山等地市,相繼開展改革試點。但零基預算僅在珠海實行兩年,就畫上了休止符,“各個部門最后報上來的預算總數(shù)大大超過珠海的可支配財力”,預算編制又恢復到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。
雖然零基預算依舊沒有大范圍推廣,但它也沒被拋棄。國務院2021年制定出臺的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出,要“堅持量入為出原則,積極運用零基預算理念,打破支出固化僵化格局”。
著眼于破除部門預算支出的固化格局,零基預算又被拾起來,出現(xiàn)在更多地方政府的預算編制指南中。
此次,黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》,在“深化財稅體制改革”中單獨提及:深化零基預算改革。
上海財經(jīng)大學教授鄧淑蓮分析,零基預算在編制預算項目時,它不以過去的預算基數(shù)為依據(jù),而是從“零”開始重新評估審核。如此一來,可以提醒決策者更多關注預算數(shù)額本身,而非增加額。
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雖然零基預算帶來的好處顯而易見,但其執(zhí)行并非易事。難點的焦點便在于,“從零開始重新評估審核”。
一是評估標準。在前些年的探索中,馬駿調(diào)研時發(fā)現(xiàn),采取傳統(tǒng)的方式,大多數(shù)項目能分到一點預算撥款,雖然每個都不多,但總能得到一些。若是采取零基預算的方式,專項資金反而難以得到保證,因為在具體操作過程中,“在職能和目標不明確的情況下,很難對預算進行真正意義的、科學的排序”。不能真正地排序,就難以分清資金分配的輕重緩急,也難以達到從零開始做預算的預期效果。
二是評估成本。鄧淑蓮提到,每個部門每個項目的每一個名目都要核算成本,“真正地從零開始規(guī)劃預算,特別耗時耗力”。所以,參考過去的做法,零基預算主要被用于成立新項目之時,對于那些非連續(xù)性的、非經(jīng)常性的項目,可以從零基數(shù)開始。“如果把每年都有的項目,也拿來做零基預算。從實際操作的角度來看,花不起時間,也耗費不起這個人力”。
此次黨的二十屆三中全會要求“深化零基預算改革”,在鄧淑蓮看來,是在“習慣過緊日子”的背景下,通過零基預算改革,在更大范圍推行量入為出、以收定支的意識和理念,“讓大家知道,原來的基數(shù)是可以被打破的,根據(jù)現(xiàn)有的收入,我們需要重新分配資金”。
由此,給優(yōu)化支出結構、提高財政使用效益撕開一道深化改革的口子,有利于政府削減不必要的支出,讓真正重要的項目能夠得到重視。
這些年,越來越多的省份加入零基預算改革的探索,在新的發(fā)展語境下累積走深走實的經(jīng)驗。
譬如,2020年上海市的預算報告中提出,要“深入落實零基預算理念”“著力優(yōu)化財政支出結構”。
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2021年,廣西組織推進自治區(qū)本級零基預算改革,出臺《自治區(qū)本級零基預算改革實施方案》和《關于推進自治區(qū)本級部門零基預算改革工作的補充通知》,在前兩輪審核過程中盤活存量項目支出181億元。
還有蕪湖,自2021年以來,在安徽省內(nèi)首個探索實施零基預算改革。通過破基數(shù)、立項目、抓統(tǒng)籌等創(chuàng)新“打法”,取得了壓減專項資金數(shù)量、重新評估財政項目等階段性成效。最新入選了“中國改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名單。
紹興亦將“強統(tǒng)籌、破基數(shù)、重標準、提績效”的預算改革模式,全面應用于部門預算編制工作。2024年市級部門單位資金收入49.6億元全部納入預算管控,清理收回存量資金40.4億元,統(tǒng)籌用于保民生保發(fā)展等重點領域。
安徽的零基預算改革,陣仗比較大,屬于頂格推進。
2021年,剛到安徽工作不久的省長王清憲拋出一個問題:提高財政投入質(zhì)效的理想化方案是什么樣的?
想要集中財力辦大事,財政資金的分配方式必須優(yōu)化,使用效率必須提升。時任安徽省委書記韓俊提出“全面實施零基預算改革,構建該保必保、應省盡省、講求績效的資金管理體制”,為改革定調(diào)。王清憲則多次召開改革研討會、推進會,研究部署預算編制工作。
2022年6月,安徽省政府印發(fā)《安徽省全面實施零基預算改革方案》。2023年,是安徽省全面實施零基預算改革的首個完整年。
據(jù)《人民日報》報道,安徽省全面清理重塑185項支出政策。2023年預算,安徽省級146個預算項目數(shù)較上年減少482個。改革以來,累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。
“要因地制宜,穩(wěn)妥推進零基預算改革,通過一些地方的先行先試積累經(jīng)驗。”中國財政科學研究院研究員趙福昌在接受媒體采訪時談到,雖然全面開展預算編制零基化改革的條件尚不成熟,但各級各地財政部門和預算單位應秉持零基預算理念,既做好重點支出保障,又減少不必要的支出,不斷提高財政資金使用效益。
《預算法》明確規(guī)定,“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù),未列入預算的不得支出。”從嚴從緊用好財政資金,必須管好預算這個“總開關”。
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