每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳旭    

8月31日，十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱土壤污染防治法），意味著大氣、水、土壤三大環(huán)境領(lǐng)域的污染防治法已全部齊備。

土壤污染防治法一共七大章節(jié)九十九條規(guī)定，將“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”的原則系統(tǒng)地呈現(xiàn)出來。其中，在風險管控和修復(fù)中，該法嚴格區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地的管理制度，在責任劃分上開創(chuàng)性地提出“土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當實施土壤污染風險管控和修復(fù)”的規(guī)定。

這部法律從列入立法規(guī)劃到最后出臺，歷時5年時間，由于是新制定的法律，且土壤污染底數(shù)不清、污染形勢復(fù)雜、修復(fù)難度大等問題擺在眼前，對于這部法律的起草者來說，每一個條款敲定成文都來之不易。

一位不愿署名的土壤污染防治法起草人在接受《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪時認為，這部法律的很多條款都非常超前，它主要強調(diào)土地的安全利用，但這是否就像一些市場人士所預(yù)期的那樣意味著土壤修復(fù)市場的“春天”立即到來，實際上二者之間還是有差距的。而法律對行政罰款沒有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，原因是會讓污染責任人做風險管控和修復(fù)，這將是特別大的一筆支出。

圖片來源：視覺中國

出臺過程經(jīng)歷激烈爭議

NBD：土壤污染防治法制定工作歷時多年，中間經(jīng)歷了哪些讓你印象比較深刻的波折？

起草人：這部法律從被十二屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃，到最后出臺大概用了5年時間，2017年6月全國人大常委會第一次審議，2017年12月進行二審，這次是三審，獲得了通過。

因為是新制定的法律，我們制定過程中很多制度都是新設(shè)立的，這部法比較有前瞻性，但立法過程中經(jīng)歷了非常激烈的討論。

比如土壤污染防治標準體系制定過程中，就標準的名稱是什么都修改了很多次，是叫土壤環(huán)境質(zhì)量標準還是土壤質(zhì)量標準，又或者是土壤污染防治標準，最后我們定的是土壤污染風險管控標準。另外，標準體系怎么建立，地方標準如何設(shè)計，地方標準是不是要嚴于國家標準等，我們當時都爭議得非常激烈。最后現(xiàn)在法條上這么規(guī)定，也是各方面意見達成共識的結(jié)果。

同時，在地方土壤污染防治立法過程中，我們開創(chuàng)了比較新的模式，即鼓勵地方根據(jù)自己的情況先行立法，比如湖北、湖南、黑龍江等都已經(jīng)出臺了地方性土壤污染防治法法規(guī)，我們在立法過程中與地方反復(fù)探討，鼓勵地方先出臺地方性法規(guī)，然后吸收不同地方的經(jīng)驗，最后出臺了土壤污染防治法，這是土壤污染立法的一個亮點。

此外，我們也在不斷和其他部門探討，土壤污染到底怎么發(fā)現(xiàn)污染，怎么設(shè)定制度，農(nóng)用地、建設(shè)用地怎么去分類管控，土壤污染防治法章節(jié)里面風險管控和修復(fù)章節(jié)中將農(nóng)用地和建設(shè)用地分開管理，這也是當時反復(fù)討論，認為這兩種類型用地用到的風險管控制度都不太相同，所以就分類規(guī)定了。

使用權(quán)人用地前需調(diào)查土地是否“干凈”

NBD：土壤污染治理過程中，責任人的劃分一直是社會爭議的焦點，土壤污染防治法在建設(shè)用地中規(guī)定了土地使用權(quán)人的責任，這是出于什么考慮呢？

起草人：土壤污染責任人，尤其是在建設(shè)用地這塊，當時討論得比較激烈。建設(shè)用地的土地使用權(quán)人要承擔責任，這是比較創(chuàng)新性的規(guī)定，也是督促用地人在用地之前弄清楚自己的這塊地是不是“干凈”的，有沒有被污染，反向推動前端的土壤污染調(diào)查工作。

與此同時，我們會把前端的土壤污染情況調(diào)查建立起數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)整個數(shù)據(jù)共享，這個需要通過5~10年慢慢豐富數(shù)據(jù)庫。包括土壤污染的普查、詳查、調(diào)查等制度都是相互聯(lián)系在一起的，就把我們國家的土壤污染調(diào)查清楚，然后再管控進來，最后在風險管控修復(fù)完了以后，我們還有一個移出建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄的機制，這些都是比較有特點的制度。

實際上，我們給建設(shè)用地的土地使用權(quán)人土壤修復(fù)留了一個口子——對土壤污染防治法實施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權(quán)人實際承擔土壤污染風險管控和修復(fù)的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復(fù)。

我們調(diào)研過很多國家土壤污染防治的法律，最后土壤污染責任人除了污染者認定外，加上了土地使用權(quán)人，已經(jīng)是各個國家里面土壤污染責任人范圍最小的了。

其中，美國的超級基金法，它的責任人范圍擴得非常大，相關(guān)能夠從土地上受益的人幾乎都承擔連帶責任。土壤污染有累積性和滯后性的特點，造成很難當時就發(fā)現(xiàn)土壤污染的責任人，所以各國家在立法的時候都面臨這種情況，已經(jīng)有很多的土壤被污染了，但可能很難找到責任人，讓政府承擔所有的責任不太現(xiàn)實，所以就只能適當擴大一些污染責任人的范圍。

從法律依據(jù)上來說，我國土地管理法規(guī)定，利用土地時要盡到相應(yīng)的義務(wù)，我們給土地使用權(quán)人增加義務(wù)，也是因為我們國家是公有制，土地使用權(quán)人是實際管控該土地的人，即使此前沒有土壤污染防治法，但大氣、水、環(huán)保法等對該片土地上污染排放都有規(guī)定，應(yīng)該避免土壤遭到污染，所以我們讓使用權(quán)人承擔相應(yīng)的義務(wù)也是有法理依據(jù)的。我們征求意見的過程中，大部分人沒有對這個規(guī)定提出特別大的異議。

NBD：土壤污染修復(fù)需要大量的資金，土壤污染防治法中提出設(shè)立省級土壤污染防治基金，為什么沒有要求中央也設(shè)立基金呢？

起草人：設(shè)立基金符合國際慣例，我們研究了很多國外的立法，它們很多都有基金，我們先是想從中央和省級都設(shè)立基金，但因為我們國家現(xiàn)行的財政體制原因，我們就沒有在中央這一級設(shè)立基金。

建立土壤污染防治基金制度當時爭議比較大，最后基金制度保留下來了，最后只設(shè)省級基金也是各方面達成的一致意見，這比較符合中國實際，符合我們的財政管理體系，也比較符合土壤污染管理體系的迫切要求。

我們國家整個財政體制來說，現(xiàn)在的趨勢是不要過多單體設(shè)立基金，通過統(tǒng)一的中央財政預(yù)算形式支出。

土壤污染修復(fù)有特殊性，是非常需要大筆資金的，我們考慮到中央財政的壓力，如果把所有土壤污染需要的錢都由中央財政解決的話，中央財政壓力會非常大，而且不能體現(xiàn)受益者補償、污染者擔責的原則。

不意味著打開土壤大修復(fù)市場

NBD：土壤污染防治法出臺后，被很多業(yè)內(nèi)人士認為是“最強”污染防治法，它到底強在哪里？

起草人：之所以被認為是最強，一方面是體現(xiàn)在對土壤污染的風險管控和修復(fù)這一塊，另一方面是對污染責任人追究這部分。

其中，在風險管控和修復(fù)方面法律規(guī)定得非常詳細，比如大氣、水污染防治法出現(xiàn)污染行為后主要是處罰，沒有對污染者提出修復(fù)的要求。而土壤污染修復(fù)的義務(wù)是從調(diào)查開始的，調(diào)查發(fā)現(xiàn)污染，進一步風險管控，然后進行修復(fù)，我們把相關(guān)利益人的責任都規(guī)定得非常詳細，包括政府的責任、使用權(quán)人的責任、污染人的責任還有農(nóng)用地上農(nóng)民的責任。規(guī)定得比較嚴密，可能強就是強在這里。

另外，大家可能會認為土壤污染防治法中對土壤污染行為的處罰力度小，我們對行政罰款沒有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，原因是讓責任人做風險管控和修復(fù)，這是特別大的一筆支出。行政處罰是在這個基礎(chǔ)之上再做的處罰。我們沒有把主要的責任通過行政處罰的形式讓污染責任人承擔責任，單單看處罰，可能會覺得土壤污染防治法處罰的力度小，但是，我們的重點要求他們?nèi)プ鐾寥牢廴拘迯?fù)工作。

NBD：土壤污染是大家較為關(guān)心的話題，對于這部法律社會也是寄予厚望，您覺得這部最終出臺的法律有沒有達到大家的期望呢？

起草人：我覺得是達到了我們的期望的，畢竟我們做土壤污染防治并不是要求把全部被污染的土壤都修復(fù)完全，還是要以風險管控為主，我們在這些方面下了非常大的力氣去雕琢條款。

從目前的技術(shù)水平和各個國家這么多年土壤污染修復(fù)的經(jīng)驗來看，對污染的土壤全部要求修復(fù)不是一個特別可行的路子，我們對風險管控的要求是占大頭的，這個可能和大家剛開始對土壤污染防治的理解不太一樣。

我也關(guān)注到，土壤污染防治法在修訂時，經(jīng)常有新聞出來說土壤污染這塊的產(chǎn)值有多大規(guī)模，這個是不成熟的理解，我們對全部污染的土壤進行修復(fù)是不可行和不科學(xué)的。

同時，現(xiàn)在對土壤修復(fù)的技術(shù)還是固化法等，我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，這只是一個有短期成效的技術(shù)，從長期來看（其效果）仍是不可估量的，我們要減少這些不可估量的事，還是要以安全利用為主，實在必須要修復(fù)的土壤我們才會去修復(fù)。

2014年4月，全國土壤污染狀況調(diào)查公報公布，這是對監(jiān)測點位的調(diào)查，相當于是在法律里面的普查，普查只是大概反映出土壤污染的情況，但是，沒辦法以此作為進行土壤修復(fù)的依據(jù)，我們必須聚焦到每一個地塊上去做調(diào)查，土壤狀況每一個地方的差別都非常大，不像大氣和水都是均勻的介質(zhì)。

此外，全國土壤污染狀況調(diào)查公報公布以后，涌現(xiàn)出了大量土壤修復(fù)的第三方機構(gòu)，每一年都增加幾十個這類公司，我們從最開始制定法律初衷上就沒有要做成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，還是強調(diào)以安全利用為主。所以從這個角度來講，我覺得這部法律對各方面責任、主要制度設(shè)計已經(jīng)是比較理想了，在政府這邊的相關(guān)工作剛剛起步、底數(shù)還不是特別清楚的情況下，我們法律做這種適度超前的設(shè)計，從我從業(yè)十幾年的經(jīng)歷來看，還沒有一部法律是這樣出來，已經(jīng)超出了我當時的預(yù)期。

需要強調(diào)的是，這部法律是強調(diào)安全利用，并不是土壤大修復(fù)市場打開的概念，二者之間還是有差距。