一場(chǎng)中國(guó)城市化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和城市新變局的序幕正在拉開。

“‘都市圈’并不是一個(gè)新概念了。”提起國(guó)家發(fā)改委2月發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)助理、城市群與都市圈研究中心主任盧慶強(qiáng)有些感慨。

“距離吳良鏞先生（兩院院士）1999年提‘大北京’的概念，有20年了。2002年，南京市編制了國(guó)內(nèi)第一個(gè)都市圈規(guī)劃。從學(xué)界的設(shè)想、前期呼吁、政府理念，到現(xiàn)在進(jìn)入大眾視野，凝聚共識(shí)真的需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。”盧慶強(qiáng)說(shuō)。

在國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成看來(lái)：“之前國(guó)家發(fā)改委的規(guī)劃，起的作用更多是認(rèn)識(shí)、研究、討論、嘗試，隨著對(duì)象尺度的逐漸縮小，都市圈戰(zhàn)略已經(jīng)很接近可操作的執(zhí)行方案了。”肖金成曾深度參與過(guò)全國(guó)各類區(qū)域與城市規(guī)劃及相關(guān)政策制定。

從“沿海—內(nèi)陸”到“東、中、西部加?xùn)|北”的大區(qū)域分類，從新型城鎮(zhèn)化的理念形成到“19+2”城市群的確定，國(guó)家對(duì)國(guó)土開發(fā)和城市化的政策認(rèn)知不斷深入，在都市圈這個(gè)尺度進(jìn)行了高度聚焦。“另一方面，城鎮(zhèn)化也上升到黨和政府的大局層面，從治理能力和治理體系的視角來(lái)看待。”盧慶強(qiáng)說(shuō)。

上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究中心主任陸銘認(rèn)為，此時(shí)推出都市圈新戰(zhàn)略，標(biāo)志著中國(guó)城市化走到了新的階段，由原有鼓勵(lì)中小城市發(fā)展、抑制大城市規(guī)模的“平均主義”，到現(xiàn)在重視現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與集聚效應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

都市圈戰(zhàn)略即將觸發(fā)城市新變局，各類型城市在對(duì)新增長(zhǎng)方式的探求中，愈加凸顯出自覺性和自主性，此輪城市發(fā)展的態(tài)勢(shì)，可能將奠定未來(lái)中國(guó)城市新格局。因此，理解都市圈的政策邏輯，會(huì)是把握“后城鎮(zhèn)化”發(fā)展的一把鑰匙。

在城鎮(zhèn)化新階段和城市新變局中，三個(gè)維度已經(jīng)明晰可見：產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)人的不斷集聚與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市運(yùn)營(yíng)及系統(tǒng)化水平，以及市場(chǎng)的統(tǒng)一與開放要求制度變革不斷深入。

集聚的力量

中國(guó)現(xiàn)代城市的快速發(fā)展是改革開放四十年的重要成果，2017年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%。城市的數(shù)量也顯著增加，2017年末，全國(guó)城市近700個(gè)。

中國(guó)40年的城市化經(jīng)驗(yàn)和全世界城市的發(fā)展史，都指向了城市的生長(zhǎng)擴(kuò)大來(lái)自于集聚的力量。人、資本、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素往城市流動(dòng)，而且是往區(qū)域內(nèi)的中心城市流動(dòng)，形成要素的聚集，催生新的產(chǎn)業(yè)和主體，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，城市在要素集聚的過(guò)程中生長(zhǎng)壯大。

“就全世界人口遷移規(guī)律來(lái)說(shuō)，人都是往大的中心城市、陽(yáng)光地帶聚集，地理位置優(yōu)越的都市圈人口規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，集聚效果會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。”盧慶強(qiáng)表示。

世界的經(jīng)驗(yàn)也表明大都市圈的集聚效應(yīng)，數(shù)據(jù)顯示，日本東京都市圈，面積1.34萬(wàn)平方公里，人口3800萬(wàn)，占全國(guó)人口的28%；英國(guó)倫敦都市區(qū)，面積8400平方公里，人口1400萬(wàn)，占全國(guó)人口22%；法國(guó)巴黎都會(huì)區(qū)，面積1.7萬(wàn)平方公里，人口1200萬(wàn)，占全國(guó)人口18%。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的大都市及周邊區(qū)域人口聚集度均不到3%，但已經(jīng)形成世界上規(guī)模最多的大城市，其中100萬(wàn)至500萬(wàn)人口的大城市有105個(gè)，500萬(wàn)至1000萬(wàn)人口的特大城市有13個(gè)，1000萬(wàn)人口以上超大城市有6個(gè)。

由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元對(duì)立體制導(dǎo)致的公共服務(wù)巨大落差，區(qū)域內(nèi)行政等級(jí)高的城市占有更好的學(xué)校與醫(yī)院等公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，核心大城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的集聚作用更強(qiáng)，北京、上海、廣州、深圳等超大城市40年來(lái)的發(fā)展正是要素集聚效應(yīng)的充分體現(xiàn)。

陸銘對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)家過(guò)去的城鎮(zhèn)化政策以抑制大城市發(fā)展、強(qiáng)調(diào)大中小城市均勻分布發(fā)展為政策出發(fā)點(diǎn)，帶來(lái)一系列資源錯(cuò)配，犧牲現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。此次國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的都市圈政策，是在尊重城市集聚規(guī)律的前提下指導(dǎo)城鎮(zhèn)化政策，尊重中心城市的集聚規(guī)律。

“后城鎮(zhèn)化時(shí)代”到來(lái)

同時(shí)要看到，與世界其他主要經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化率仍處于較低水平。據(jù)盧慶強(qiáng)介紹，從超過(guò)50%到70%左右，產(chǎn)業(yè)和人口進(jìn)一步向大城市聚集，是世界城市化的普遍規(guī)律。

近來(lái)，幾乎所有受訪的城鎮(zhèn)化專家都在向《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)一個(gè)信號(hào)：中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，“后50%”城鎮(zhèn)化時(shí)代之門已經(jīng)開啟，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路正在發(fā)生巨大改變，各城市也將面對(duì)挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

有關(guān)區(qū)域空間規(guī)劃政策，源于“十一五”規(guī)劃綱要中提出的“主體功能區(qū)規(guī)劃”，此前中央在城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)中更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

肖金成告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2003年，正值“十一五”規(guī)劃前期研究階段，國(guó)家發(fā)改委委托他當(dāng)時(shí)所在的國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，就協(xié)調(diào)空間開發(fā)秩序和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)問題進(jìn)行研究，后形成報(bào)告。

“在報(bào)告里，我們提出在‘十一五’的五年時(shí)間，編制空間規(guī)劃，而且是編制全國(guó)性的空間規(guī)劃和區(qū)域性的空間規(guī)劃。”肖金成介紹，“與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不同的是，我們選擇的是控制性規(guī)劃，即告訴哪些內(nèi)容是不能發(fā)展的，其他都交給市場(chǎng)主體來(lái)自由發(fā)展。”

上述建議最終未被“十一五”規(guī)劃綱要采納，空間規(guī)劃被替換為主體功能區(qū)規(guī)劃。

同時(shí)，“十一五”期間，國(guó)務(wù)院專門發(fā)文，提出要編制區(qū)域規(guī)劃，劃出重點(diǎn)發(fā)展區(qū)和問題地區(qū)，由于問題地區(qū)多是省際交界區(qū)，跨省規(guī)劃難度非常大，國(guó)家發(fā)改委難以協(xié)調(diào)，只有轉(zhuǎn)至各個(gè)省，由省內(nèi)執(zhí)行。

2006年，國(guó)務(wù)院提出四個(gè)區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)，第一個(gè)是京津冀都市圈，跨越北京天津河北三省市編制發(fā)展規(guī)劃，肖金成指出，“實(shí)際上由于協(xié)調(diào)難度太大，京津冀都市圈規(guī)劃最后‘胎死腹中’，整個(gè)‘十一五’期間都沒出臺(tái)。”

京津冀此后又提出了首都圈規(guī)劃，但發(fā)展效果并不理想，據(jù)清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院對(duì)全國(guó)各個(gè)都市圈的評(píng)估報(bào)告，其中“首都都市圈”屬于發(fā)展型都市圈，而長(zhǎng)三角和珠三角則是成熟型都市圈，并已經(jīng)形成都市連綿區(qū)。這份報(bào)告指出：北京市輻射帶動(dòng)能力更多地體現(xiàn)在全國(guó)尺度，圈內(nèi)河北城市，總體發(fā)展質(zhì)量與北京天津相比存在較大斷層，即中心城市貢獻(xiàn)度得分低。

肖金成對(duì)此指出，首都圈規(guī)劃范圍太大，“由于首都圈當(dāng)時(shí)提出需要出?？冢桶?00公里外的秦皇島、唐山都納入，最后幾經(jīng)討論，除了邯鄲邢臺(tái)兩市，其他河北9個(gè)市全部納入首都圈，形成1+3+9的規(guī)劃版圖，范圍太大了”。

同樣，成渝經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)三角城市群、東北地區(qū)等規(guī)劃的出臺(tái)，也逐漸暴露出城市群在規(guī)劃范圍過(guò)大、輻射距離過(guò)遠(yuǎn)等一系列問題，大部分城市群規(guī)劃都無(wú)法落地。

從“大群”到“小圈”

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）出臺(tái)，提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心”、“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”等新內(nèi)容，并提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

規(guī)劃還提出，“十三五”期間要建設(shè)19個(gè)城市群，2017年內(nèi)全部完成19個(gè)城市群規(guī)劃。

2016年3月5日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議開幕，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中明確提出：在“十三五”時(shí)期要規(guī)劃建設(shè)19個(gè)城市群，外加拉薩和喀什兩個(gè)城市圈，至此，以“19+2”為總體架構(gòu)的“十三五”時(shí)期城市群框架終于確定。

近年來(lái)，隨著中央大力推動(dòng)城市群發(fā)展，2018年11月發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出，要建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。

接近決策層的專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“國(guó)家發(fā)改委很快就完成了所有19個(gè)城市群規(guī)劃任務(wù)，但這樣的規(guī)劃有一個(gè)問題，就是把不構(gòu)成城市群的城市劃入城市群，仍然是范圍太大。”

“距離太遠(yuǎn)、范圍太大”是早前全國(guó)多個(gè)城市群規(guī)劃的致命問題，既違背了中心城市溢出規(guī)律，又因?yàn)椴煌瑓^(qū)域行政壁壘的體制機(jī)制原因，大部分區(qū)域規(guī)劃僅僅成為了概念，缺乏可操作性。

違背規(guī)律的城市建設(shè)，也給地方政府帶來(lái)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，銀川開發(fā)的濱河新區(qū)是此類典型。據(jù)一位專家介紹，銀川200萬(wàn)人，新修建的濱河新城距離銀川40公里到50公里，當(dāng)?shù)卣疄樾聟^(qū)已經(jīng)投入了400多億元，但歷經(jīng)數(shù)年，濱河新區(qū)僅有一所師范高職院校，外加一些房子，難有大發(fā)展。

根據(jù)過(guò)去的教訓(xùn)，“范圍合適”也逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和規(guī)劃界的共識(shí)，即從區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極來(lái)說(shuō)，必定是城市內(nèi)部的一小部分區(qū)域，“范圍越小，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果越好”觀點(diǎn)也逐漸被接受。

2019年2月19日，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》對(duì)都市圈做出定義，指的是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

1小時(shí)通勤圈成為多位專家認(rèn)可的距離，如較大的都市圈，可能半徑能達(dá)到五六十公里，小一點(diǎn)半徑能達(dá)到30公里，如此范圍便能夠?qū)崿F(xiàn)日常通勤，大量人口可住在周邊的中小城市，在中心城區(qū)上班。

“城市群的必要條件是都市圈，這次都市圈文件符合我的期望，具有可操作性。”肖金成告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

陸銘表示，都市圈戰(zhàn)略的推出，并選擇了一些核心大城市作為國(guó)家中心城市戰(zhàn)略來(lái)進(jìn)行建設(shè)，更重要的意義是調(diào)整過(guò)去抑制大城市發(fā)展、強(qiáng)調(diào)大中小城市均勻分布發(fā)展的政策取向，未來(lái)將更加尊重大城市集聚規(guī)律，核心大城市通過(guò)緊密連接周邊的中小城市，能夠更好地推動(dòng)大中小城市之間的協(xié)調(diào)、發(fā)展，更好地發(fā)揮核心大城市的輻射帶動(dòng)作用。

產(chǎn)業(yè)在哪，人就去哪

在要素往城市聚集的同時(shí)，尤其是城市擴(kuò)展到足夠規(guī)模時(shí)，內(nèi)部要素逐漸向外溢出，形成一個(gè)輻射圈。

華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)顧強(qiáng)將這種城市輻射比喻為杯中水滿后的溢出效果，城市內(nèi)部的空間出現(xiàn)擁擠，就會(huì)將人、信息、基礎(chǔ)設(shè)施溢出至城市周邊空間。如北京周邊大廠的文化產(chǎn)業(yè)園、上海附近嘉善的快速發(fā)展，都是超大城市溢出后的城市發(fā)展機(jī)遇。

“以后雄安新區(qū)發(fā)展起來(lái)了，人們吃的豆腐怎么解決？”顧強(qiáng)在接受采訪時(shí)，突然問了《財(cái)經(jīng)》記者一個(gè)問題。

這是一個(gè)已經(jīng)有了答案的反問。在北京新機(jī)場(chǎng)的正南方，北京、天津、河北的三角地帶，華夏幸福已在河北霸州產(chǎn)業(yè)新城布局了一個(gè)都市休閑食品產(chǎn)業(yè)園，目前已有益海嘉里、北京稻香村、海底撈、新辣道等企業(yè)在此地建立“中央廚房”。

對(duì)以產(chǎn)業(yè)新城為主營(yíng)業(yè)務(wù)，擅長(zhǎng)匯集優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)快速形成增長(zhǎng)點(diǎn)的華夏幸福，將食品工業(yè)植入其中也是第一次，但在顧強(qiáng)看來(lái)，這是都市圈發(fā)展的一個(gè)典型樣本：“圍繞大都市的產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)移是有規(guī)律的，從核心向外輻射，服務(wù)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)梯次分布，在此之外，還有城市化本身帶來(lái)的綜合產(chǎn)業(yè)形態(tài)——都市產(chǎn)業(yè)。”

豆腐代表的生鮮食品是都市產(chǎn)業(yè)的一個(gè)小小注解，人們總要吃豆腐，它也總要實(shí)現(xiàn)就近供應(yīng)。不只是食品，與“創(chuàng)新”“高科技”“時(shí)髦產(chǎn)業(yè)”并不密切相關(guān)的洗衣、物流等，也都是典型的都市產(chǎn)業(yè)類型，它既是城市繁榮的結(jié)果，也是原因。

這也是已經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的歷程，目前代表城市化最高水平的美國(guó)紐約，其核心區(qū)曼哈頓第五大道的地下室里，仍然存在制衣工廠等在此地存活了超過(guò)100年的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的緣由。

根據(jù)美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅（Michacl P.Todaro）的“人口鄉(xiāng)村—城市流動(dòng)理論”，人口的流動(dòng)的過(guò)程，是人們對(duì)城鄉(xiāng)預(yù)期收入（而非實(shí)際收入）差異做出的反應(yīng)，這取決于城市給人們提供的就業(yè)機(jī)會(huì)以及發(fā)展空間。

人們不會(huì)停止向城市進(jìn)軍的腳步，也會(huì)跟隨不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展匯成流向，其目的地卻未必是城市的核心地帶。

以上海都市圈為例，老牌汽車產(chǎn)業(yè)集群不斷演變和拓展，逐漸形成覆蓋全價(jià)值鏈的產(chǎn)業(yè)體系，其空間布局也處于不斷延展的態(tài)勢(shì)。

總部、研發(fā)中心等關(guān)鍵職能位于都市核心區(qū)，30公里圈層專注于技術(shù)研發(fā)、學(xué)校培訓(xùn)、汽車博覽等環(huán)節(jié)；50公里圈層在緊密零件、發(fā)動(dòng)機(jī)等零部件生產(chǎn)環(huán)節(jié)更有優(yōu)勢(shì)；80公里圈層提供物流、測(cè)試場(chǎng)、內(nèi)飾生產(chǎn)等服務(wù)；120公里范圍負(fù)責(zé)整車生產(chǎn)和物流運(yùn)輸。

根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《都市圈理論與中國(guó)都市圈發(fā)展趨勢(shì)》報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷延展，人口的流向也在發(fā)生改變，比如長(zhǎng)三角地區(qū)，2010年－2017年，上海中心地帶人口僅增長(zhǎng)64萬(wàn)人，同期外圈層人口的平均增長(zhǎng)是其近2倍，昆山、江陰等支點(diǎn)城市人口增長(zhǎng)均超過(guò)150萬(wàn)人。

珠三角地區(qū)的人口聚集模式與之類似，都與京津冀地區(qū)有明顯區(qū)別，盡管自2001年開始，北京市區(qū)人口增速放緩、甚至趨于停滯，外圍人口加速增長(zhǎng)，增速提高至4%，但向單中心聚集的趨勢(shì)并沒有改變。

北京都市圈產(chǎn)業(yè)外溢能力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)體系建設(shè)的滯后是其主要原因，北京市周邊人口超過(guò)20萬(wàn)的城市只有7個(gè)，上海周邊同等級(jí)別的城市有17個(gè)，差了兩倍還多。

陸銘介紹說(shuō)，長(zhǎng)三角和珠三角以其沿海和內(nèi)河的地理優(yōu)勢(shì)，在上世紀(jì)90年代中期以來(lái)的開放大格局中占了先機(jī)，面向全球的“出口加工+海運(yùn)”的發(fā)展模式，快速推動(dòng)了兩地的制造業(yè)發(fā)展和外溢。

稍早前《財(cái)經(jīng)》記者在廣東佛山也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)馗叨瘸鞘谢霓r(nóng)村，已經(jīng)逐步完成從制造業(yè)再到高附加值服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，百億產(chǎn)值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始發(fā)生產(chǎn)業(yè)向外輻射的現(xiàn)象。

“相比而言，北京作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)際交流中心的多功能都市，制造業(yè)等多業(yè)態(tài)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)鏈較短，輻射帶動(dòng)能力并不是很強(qiáng)。”陸銘對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

在肖金成看來(lái)，來(lái)自法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯?shù)?ldquo;增長(zhǎng)極”理論，可以說(shuō)明培育產(chǎn)業(yè)集群作為都市圈內(nèi)生動(dòng)力，帶動(dòng)其整體發(fā)展和崛起的規(guī)律。

這是一種非均衡發(fā)展理論，要點(diǎn)在于選擇較小的區(qū)域集中資源投入，培育良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，再帶動(dòng)周邊的發(fā)展。40年里深圳從一個(gè)小漁村成長(zhǎng)為一個(gè)擁有千萬(wàn)人口、極具活力的超大城市，就是典型案例。

這也適用于目前發(fā)展相對(duì)落后的、如北京都市圈的進(jìn)程，一方面得益于中心城市的產(chǎn)業(yè)外溢和輻射，另一方面在周邊選點(diǎn)布局，著重發(fā)展各自的特色產(chǎn)業(yè)，迅速成長(zhǎng)為支點(diǎn)城市，與中心地帶發(fā)生更加密切的協(xié)同。

“從北京的CBD地區(qū)往東一直到通州，已經(jīng)形成媒體、出版、教育（中國(guó)傳媒大學(xué)）、印刷等相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)走廊，在這條走廊上建一個(gè)影視產(chǎn)業(yè)園就順理成章。”顧強(qiáng)說(shuō)。

在他看來(lái)，都市圈產(chǎn)業(yè)集聚和增長(zhǎng)極的培育已進(jìn)入新的階段，不能只靠規(guī)劃意愿和資源投入，更要遵循市場(chǎng)供需、產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)規(guī)律：“現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)邏輯，不是說(shuō)先定好產(chǎn)業(yè)，再由誰(shuí)來(lái)承建，而是先看產(chǎn)業(yè)環(huán)境特征和人力資本構(gòu)成，再選擇更有利于生態(tài)養(yǎng)成和健康增長(zhǎng)的特色產(chǎn)業(yè)來(lái)重點(diǎn)培育。”

這也是城市化新階段的重要表征，過(guò)去靠土地開發(fā)、城市擴(kuò)張的高強(qiáng)度投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式已經(jīng)過(guò)去，投資的邊際回報(bào)不斷下降，在新的階段，有前瞻性的城市都意識(shí)到，人力資本與新產(chǎn)業(yè)集聚之間的良性互動(dòng)，將成為推動(dòng)都市圈發(fā)展新的原動(dòng)力。

企業(yè)也注意到都市圈發(fā)展利于解決大城市病，推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展所帶來(lái)的機(jī)會(huì)。比如，致力于成為智慧城市運(yùn)營(yíng)商的雪松控股旗下社區(qū)智聯(lián)服務(wù)集團(tuán)目前在廣州、深圳、西安、成都、青島、南寧等都市圈內(nèi)均有布局。該集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，有著相對(duì)成熟投資環(huán)境、城市配套設(shè)施的中心城市一直是該公司的重點(diǎn)投入?yún)^(qū)域，但隨著都市圈戰(zhàn)略的實(shí)施，該公司在扎根做好中心城市的同時(shí)，會(huì)適時(shí)調(diào)配資源到其他城市。這位負(fù)責(zé)人預(yù)測(cè)，隨著都市圈的建設(shè)，將加速人口向這些重要都市圈轉(zhuǎn)移，身在其中的產(chǎn)業(yè)將直接受益。

陸銘舉例說(shuō)，集聚與溢出是珠三角都市圈的特色，廣州和深圳在通過(guò)產(chǎn)業(yè)不斷集聚人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程中，周邊支點(diǎn)城市的人均GDP的增長(zhǎng)速度也非常之快，并出現(xiàn)了跟深圳和廣州人均GDP差距縮小的趨勢(shì)。換句話來(lái)講，在珠三角地區(qū)，深圳和廣州在人口和GDP當(dāng)中所占的份額是提高了，但是與周邊城市之間的人均GDP差距卻縮小了。

“此時(shí)推出都市圈戰(zhàn)略，既是順應(yīng)了中國(guó)發(fā)展的歷史進(jìn)程，也是通過(guò)主動(dòng)規(guī)劃和干預(yù)，避免單中心大規(guī)模聚集而可能引發(fā)的生態(tài)惡化、交通擁堵等一系列‘大城市病’，實(shí)現(xiàn)‘發(fā)展’和‘治病’并舉的目的。”盧慶強(qiáng)說(shuō)。

人多了還是少了？

陸銘新近觀察到一個(gè)有意思的現(xiàn)象，近年來(lái)北京疏解非首都功能已顯成效，常住人口連續(xù)兩年減少，但疏解出去的人未必如北京所愿，并沒有隨相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到附近的河北，有些直奔珠三角和四川去了。

北京如今幾乎是“大城市病”的最佳代言人，但是，北京的人口真的多到無(wú)法承受嗎？

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，北京市的面積是1.641萬(wàn)平方公里，常住人口2100多萬(wàn)，上海市面積0.634萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于北京市的三分之一多一點(diǎn)，人口卻超過(guò)2400萬(wàn)。不管是全域還是核心市區(qū)，上海的承載能力明顯高于北京。

按照《中國(guó)都市圈發(fā)展報(bào)告2018》提供的數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)都市圈的人口并不“多”——以1小時(shí)交通圈范圍測(cè)算，81%的都市圈人口不足1500人/平方公里，最高的上海都市圈是4200人/平方公里，比“擁擠”的北京高近30%，但還不到東京人口集中地區(qū)8700人/平方公里的一半。

顯然是“體感密度”壓過(guò)了實(shí)際密度，上海人韓寒也不滿意，2010年上海世博會(huì)有一個(gè)響亮的口號(hào)：”城市，讓生活更美好”，主辦方舉辦世博論壇，邀請(qǐng)各界知名人士闡釋本屆主題，愛拆臺(tái)的韓寒上去就說(shuō)：“我講的主題是城市讓生活更糟糕。”

沒有比地鐵之類的日常通勤工具更能體現(xiàn)城市的“體感密度”了，根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院《中國(guó)都市圈極限通勤研究》發(fā)布的數(shù)字，上海和北京的上班族痛苦指數(shù)持平，平均通勤時(shí)間和極限通勤平均時(shí)間都差不多，特別是后者都超過(guò)了90分鐘。

通勤距離在北京則很突出，極限通勤平均距離31.4公里。在其統(tǒng)計(jì)的10個(gè)都市圈里，25歲－44歲年齡段極限通勤人口占全部極限通勤人口超過(guò)50%，從河北燕郊的睡夢(mèng)中醒來(lái)，到30公里外的國(guó)貿(mào)追逐夢(mèng)想，是北京年輕人的典型形象。

讓人意外的則是，人口只有808萬(wàn)多一點(diǎn)的合肥市，極限通勤平均時(shí)間也達(dá)到59分鐘，極限通勤平均距離超過(guò)20公里。

另外一個(gè)有點(diǎn)“違反常識(shí)”的數(shù)據(jù)，中心城市與外圍城市人口流動(dòng)規(guī)模，占中心城市人口流動(dòng)總規(guī)模的比率，北京只能排到20名，不僅比第二名太原市低，還遠(yuǎn)低于西南邊陲的貴陽(yáng)市。

雖然人們?cè)诒本┖蜕虾５膿頂D地鐵、公交車，以及擁堵的馬路上倍感焦躁和痛苦，就整體而言，全國(guó)范圍內(nèi)的都市圈中，人口和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系密度也是非常低的。

即使如此，2010年－2017年產(chǎn)生的流動(dòng)人口中，有三分之二仍然堅(jiān)決地選擇了大城市領(lǐng)銜的都市圈。人們可能會(huì)因?yàn)?ldquo;體感密度”和“痛苦指數(shù)”逃離北上廣，但其中絕大部分不會(huì)再回到農(nóng)村，而是到另一個(gè)大城市去。

在盧慶強(qiáng)看來(lái)，“流動(dòng)性”是城市與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要義，從范圍看，農(nóng)村向城市、都市圈內(nèi)部城市之間的流動(dòng)，都在展示著此地的活躍與繁榮。未來(lái)都市圈一體化同城化水平的提升，也會(huì)帶動(dòng)都市圈之間的人口經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)。

北京在強(qiáng)力疏解人口，人口更加密集的深圳市卻熱情地說(shuō)：來(lái)了就是深圳人。

在陸銘看來(lái)，對(duì)人口流動(dòng)的管制和障礙并不利于城市的發(fā)展，盡管北京所集聚的人才以及創(chuàng)新環(huán)境在中國(guó)可謂“一騎絕塵”；上海人才和創(chuàng)新環(huán)境之外，還兼具長(zhǎng)江與海洋連接點(diǎn)的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但因?yàn)閮蓚€(gè)城市都更趨向于人口流動(dòng)的管制，他更看好深圳的前景。

“高技能人才進(jìn)入城市，一定會(huì)帶來(lái)對(duì)低技能人才的需求，只要一個(gè)人能在城市里持續(xù)就業(yè)，哪怕收入相對(duì)較低，也是城市發(fā)展所需要的，他們可以從事生活與公共服務(wù)方面的工作，降低城市的生活總成本，反過(guò)來(lái)又會(huì)吸引更多高技能人才的進(jìn)入。”陸銘說(shuō)。

拉近城市間的距離

與人口總量相比，城市的“體感密度”和“痛苦指數(shù)”更來(lái)自以交通為代表的公共服務(wù)，以及城市系統(tǒng)化的總體水平。

以交通為例，北京盡管有總長(zhǎng)超過(guò)600公里的地鐵線路，卻沒有一條延伸到河北的燕郊。高鐵可將1小時(shí)交通圈從北京延伸到石家莊，高昂的成本卻很難覆蓋從兩個(gè)城市之間的中點(diǎn)——保定市——到北京的日常通勤。

北京市周邊可同時(shí)實(shí)現(xiàn)居住與工作功能的支點(diǎn)城市不僅非常稀疏，軌道交通無(wú)法跨省市運(yùn)行，城際鐵路、地鐵、公交車三者不能順暢接駁；公共交通為導(dǎo)向規(guī)劃居民區(qū)和商業(yè)區(qū)的“TOD模式”的缺失，不僅在加劇城市“體感密度”和“痛苦指數(shù)”，也因其低效拖累了都市圈的發(fā)展。

打造都市圈，交通需先行。各個(gè)都市圈在文件上都會(huì)要求“軌道上的都市圈”，打造都市圈“一日生活圈”“一小時(shí)通勤圈”，打通各區(qū)域間“斷頭路”，推進(jìn)“瓶頸路”改造擴(kuò)容，暢通交界地區(qū)公路聯(lián)系，推進(jìn)都市圈內(nèi)城市間公交一卡互通、票制資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一致，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”，等等。

但根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，一般城市軌道交通都是虧損，會(huì)給跨城交通帶來(lái)兩個(gè)重要問題：一是虧損部分由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？二是每一方城市都會(huì)害怕軌道通車后，會(huì)帶來(lái)人口的流出？基于這兩個(gè)問題，城市政府對(duì)修路的意愿就會(huì)降低。

對(duì)此，盧慶強(qiáng)表示，都市圈下一步能否真正落地，尤其是培育都市圈的關(guān)鍵之處，是各地能否找到一套有效的績(jī)效考核機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、利益共享機(jī)制，“但這三套制度目前并沒有很好的經(jīng)驗(yàn)”。

顧強(qiáng)指出，上海地鐵通到昆山花橋，蘇州地鐵S1線連通到上海11號(hào)線，上海和江蘇能打通跨行政區(qū)軌道，其他地方為什么不行？在公共交通、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域，只要不同地區(qū)有所突破，有最佳實(shí)踐，就應(yīng)該把這些成功經(jīng)驗(yàn)放大到其他區(qū)域，來(lái)打通區(qū)域之間的隔離。

其實(shí)不只是交通，包括社保、教育、醫(yī)療在內(nèi)的各類公共服務(wù)效率和水平，也都在制約著都市真正形成“圈”，特別是一旦跨越行政區(qū)劃，公共服務(wù)連均等化都難以實(shí)現(xiàn)。

顧強(qiáng)很愛舉一個(gè)例子：臺(tái)灣人的醫(yī)保在江蘇昆山也可以暢通無(wú)阻，燕郊當(dāng)?shù)貐s只有一家醫(yī)院對(duì)北京社保開放。這個(gè)常住人口100多萬(wàn)的大型居住區(qū)，目前還沒有一家三甲醫(yī)院。

“燕郊到大廠僅僅40公里，但在兩地的交界區(qū)馬路就有許多石頭墩子立著，哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)不知道這些石頭墩子？但誰(shuí)又能把它們搬走？”一位城鎮(zhèn)化專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“這些石頭墩子背后就是制度障礙。”

陸銘告訴《財(cái)經(jīng)》記者，當(dāng)前各個(gè)地方政府按照自己獨(dú)立行政邊界進(jìn)行政策制定、資源配置。在資本方面，地方政府都傾向于最大化自己GDP、稅收增長(zhǎng)；在勞動(dòng)力方面，地方政府都按照戶籍身份提供公共服務(wù)和就業(yè)崗位；土地層面，建設(shè)用地指標(biāo)更是以城市為單位進(jìn)行配置。

未來(lái)，如何打破行政體制障礙，將成為橫亙?cè)诙际腥Πl(fā)展道路上的一大挑戰(zhàn)。

市場(chǎng)的統(tǒng)一與開放

北京疏解非首都功能任務(wù)還在繼續(xù)，都市圈還待發(fā)展，財(cái)政卻吃緊了。今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、北京市財(cái)政局局長(zhǎng)吳素芳說(shuō)：“2019年北京財(cái)政將是收支平衡最緊的一年。”

這座以高房?jī)r(jià)著稱、財(cái)政收入異常豐厚的城市，由于城市減量發(fā)展，財(cái)政收入逐年放緩，未來(lái)在京央企及分支機(jī)構(gòu)、金融業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)遷移，對(duì)北京市財(cái)政收入產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響，維持龐大的公共服務(wù)支出也屬不易。

“未來(lái)都市圈的發(fā)展必然要依靠市場(chǎng)的力量。”顧強(qiáng)說(shuō)。“不只是產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展需要良好的市場(chǎng)環(huán)境，像交通、教育、醫(yī)療、鐵路、環(huán)保、體育文化設(shè)施等公共服務(wù)系統(tǒng)，也可以依靠資本與市場(chǎng)，特別是跨行政區(qū)的地帶，與其兩個(gè)政府‘大包大攬’各自的公共資源，不如通過(guò)市場(chǎng)的機(jī)制將其高效地統(tǒng)一起來(lái)，促進(jìn)都市圈內(nèi)部的跨區(qū)域融合。”

在陸銘看來(lái)，所謂都市圈的現(xiàn)代化，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)，更是制度的現(xiàn)代化，現(xiàn)在過(guò)去城市化遇到的主要問題，仍然是行政壁壘過(guò)多、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制不夠完善，出現(xiàn)互相競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

盧慶強(qiáng)則認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的體制限制，究其根源大都來(lái)自地方政府之間的行政壁壘，都市圈戰(zhàn)略正是破除壁壘，推動(dòng)統(tǒng)一開放市場(chǎng)的形成，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的主要含義。

“通過(guò)制度改革和建設(shè)，不同城市之間打破行政區(qū)劃的限制，實(shí)現(xiàn)真正的‘協(xié)同’，是都市圈發(fā)展能否成功的關(guān)鍵問題。”盧慶強(qiáng)說(shuō)。

以江蘇和南京為例，蘇南的蘇州、無(wú)錫、常州已融入長(zhǎng)三角城市連綿區(qū)，更多地將自己視為上海都市圈的一部分，與經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的蘇北形成明顯的區(qū)隔，夾在中間的南京市因西邊與安徽接壤，被本省人戲稱安徽省會(huì)。

對(duì)此，陸銘建議在都市圈內(nèi)成立高級(jí)別的都市圈發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)跨行政管轄邊界的都市圈規(guī)劃，甚至可以考慮建成跨行政管轄邊界的更高一級(jí)類政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)都市圈層面的一體化建設(shè)。以交通、社會(huì)保障和公共服務(wù)的一體化，促進(jìn)各城市之間的勞動(dòng)力、土地、資本要素的自由流動(dòng)。

在地方實(shí)踐中，南京早在2002年就開始嘗試建立都市圈機(jī)制。至2013年左右，成立南京都市圈發(fā)展聯(lián)盟，并將包括安徽在內(nèi)的周邊8個(gè)城市組成一個(gè)跨省的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行三層運(yùn)作機(jī)制。其中，決策層顧問由各成員市書記、市長(zhǎng)組成，工作平臺(tái)為“南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議”，每年三季度舉行一次，為南京都市圈最高決策機(jī)構(gòu)。

但在實(shí)際運(yùn)行中，這一跨市、跨區(qū)域，甚至跨省的協(xié)同發(fā)展機(jī)制仍然步履維艱。還有典型的北京都市圈，“行政級(jí)別從中央一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，協(xié)同的主體性要求尤為困難？”盧慶強(qiáng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

在盧慶強(qiáng)看來(lái)，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，有三個(gè)關(guān)鍵要素，首先是頂層的制度安排，正如國(guó)家發(fā)改委的都市圈新戰(zhàn)略，各地方可以此為基礎(chǔ)制定跨行政區(qū)具體協(xié)調(diào)機(jī)制，解決稅收分成、成本分?jǐn)偂⒗婀蚕?、環(huán)保治理以及績(jī)效考核的問題。

其次是淡化行政級(jí)別，通過(guò)多方參與的委員會(huì)實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商和投票決策機(jī)制。第三是選擇有代表性、尺度合適的重點(diǎn)交界區(qū)域作為突破口，比如北京通州和河北“北三縣”，嘗試做各種層面的政策互動(dòng)和發(fā)展協(xié)同，盡快積累經(jīng)驗(yàn)并加以推廣。

財(cái)經(jīng)雜志 袁建勝 熊平平等（文中圖片和封面圖片均來(lái)源于攝圖網(wǎng)）