周煜祺

今年上半年，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，面臨一些新問題新挑戰(zhàn)。

一方面，上半年我國內(nèi)需有所下滑，債務(wù)問題風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，使得經(jīng)濟(jì)下行壓力加大；另一方面，貿(mào)易摩擦導(dǎo)致外需環(huán)境短期難有改善，為今年我國經(jīng)濟(jì)增加了新的不確定性。如何破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局已然成為重中之重。

在這種關(guān)鍵時(shí)期，7月31日召開的中共中央政治局會(huì)議對(duì)下半年我國經(jīng)濟(jì)定調(diào)“六穩(wěn)”——穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。其核心要義就是確保穩(wěn)定今年我國經(jīng)濟(jì)增長。

而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的重大政策之一就是在下半年將加大執(zhí)行積極的財(cái)政政策。政治局會(huì)議提出，財(cái)政政策要在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。把補(bǔ)短板作為當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度。

而就在此前一周的7月23日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確提出，圍繞“補(bǔ)短板、增后勁、惠民生”推動(dòng)有效投資措施，包括以下幾點(diǎn)重要調(diào)整：一是積極的財(cái)政政策要更加積極；二是穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度；三是加快國家融資擔(dān)保基金出資到位；四是堅(jiān)決出清“僵尸企業(yè)”，減少無效資金占用。

層層遞進(jìn)的政策變化顯示，以穩(wěn)定增長、活躍市場(chǎng)、促進(jìn)內(nèi)需、集聚社會(huì)資源加大投資為目標(biāo)的各種政策微調(diào)，將會(huì)逐步出臺(tái)、落地，并付諸實(shí)施。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，下半年積極財(cái)政將加大力度，基建、減稅雙管齊下。因?yàn)榉龀只ú粌H能幫助穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，本身也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”的重要內(nèi)容之一。

種種跡象顯示，我國新一輪基建投資已經(jīng)逐漸啟動(dòng)。目前，我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策開始部署預(yù)調(diào)微調(diào)的情況下，在穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)下，貨幣政策、財(cái)政政策、行業(yè)政策等將綜合發(fā)力。綜合財(cái)政部、國家發(fā)改委等宏觀經(jīng)濟(jì)部委對(duì)政策調(diào)整密集發(fā)聲所釋放的信號(hào)，“穩(wěn)投資+補(bǔ)短板”將是下半年穩(wěn)增長的關(guān)鍵點(diǎn)。我國有望很快出臺(tái)更多舉措，來增加對(duì)投資的信貸支持，以緩解投資放緩給經(jīng)濟(jì)前景蒙上陰影的擔(dān)憂。

從全國角度來看，在“強(qiáng)內(nèi)需”和“松基建”預(yù)期之下，“交通扶貧”、“鄉(xiāng)村振興”等投資項(xiàng)目躍躍欲試。

以鐵路投資為例，在鐵路機(jī)車車輛投資增長和基建潮加速推進(jìn)的雙重刺激下，2018年鐵路固定資產(chǎn)投資額有望重返8000億元以上。按照中國鐵路總公司2018年工作會(huì)議作出的原計(jì)劃安排，2018年全國鐵路固定資產(chǎn)投資為7320億元，其中國家鐵路7020億元；投產(chǎn)新線4000公里，其中高鐵3500公里。這一投資額也是自2014年以來最低的一年，較上一年減少8.5%。

而最新信息表明，鐵路實(shí)際投資額有可能較原計(jì)劃一舉增加近10%。2018年上半年以來，鐵路總公司客、貨運(yùn)量大幅提升，機(jī)車車輛投資計(jì)劃不斷追加；隨著近期中央政治局會(huì)議和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議重提基建投資，鐵路基建工程項(xiàng)目也有望加速推進(jìn)。

圖片來源：視覺中國

數(shù)據(jù)顯示，2018年前7個(gè)月，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成3750億元，進(jìn)度比去年增長3.5%。前7個(gè)月中鐵總已完成全年投資額任務(wù)的51.23%，而對(duì)比2015年至2017年，前7個(gè)月分別完成全年任務(wù)的39.93%、46.22%和47.56%，這說明2018年鐵路固定資產(chǎn)投資加速推進(jìn)步伐已相當(dāng)明顯。

從慣例上看，鐵路投資在年度中呈前低后高走勢(shì)。近幾年來，鐵路下半年固定資產(chǎn)投資完成額一般占到全年任務(wù)的60%甚至是70%。隨著2018年下半年一批新基建項(xiàng)目的開工建設(shè)，鐵路建設(shè)投資有望繼續(xù)回暖。根據(jù)國家“十三五”規(guī)劃，至2020年，中國鐵路總里程將達(dá)15萬公里；而遠(yuǎn)期規(guī)劃到2025年，中國鐵路總里程將達(dá)到17.5萬公里，其中高鐵營業(yè)里程將達(dá)3.8萬公里。

從地方角度來看，全國各地對(duì)政策向基建發(fā)力也抱有很高熱情。

近期，多地相繼召開重點(diǎn)項(xiàng)目投資工作推進(jìn)會(huì)，不少省份還發(fā)布補(bǔ)短板重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃。比如廣東省發(fā)改委發(fā)布九大類18個(gè)項(xiàng)目，總投資額超過1.9萬億元；江蘇省在6月底發(fā)布了補(bǔ)短板投資計(jì)劃，要求確保年底投資3600億元以上；還有湖南省永州、山西省運(yùn)城、河南省駐馬店等地區(qū)無一例外地提出在交通基礎(chǔ)設(shè)施上大做文章。

從今年地方兩會(huì)披露的2018年基建投資計(jì)劃來看，31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）今年基建的預(yù)期投資已超過了4萬億元。需要注意的是，7月以來，僅13省市發(fā)布的重大工程和重點(diǎn)工程半年報(bào)就顯示，上半年完成投資達(dá)到34175.27億元。由此可見，下半年基建投資大概率將出現(xiàn)反彈。

毋庸諱言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)投資，在經(jīng)濟(jì)高速增長期是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的“生力軍”。去年我國經(jīng)濟(jì)增長的樂觀表現(xiàn)，就與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維持較高強(qiáng)度有關(guān)。今年以來，在降低債務(wù)、防范風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目面臨與以往有所不同的環(huán)境，上半年同比增長7.3%，增速比今年1至5月和去年同期分別回落2.1和13.8個(gè)百分點(diǎn)。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長放緩、有效投資不足的現(xiàn)狀，決定了仍有必要繼續(xù)保持一定規(guī)模的基建投資。實(shí)際上，國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有許多需要補(bǔ)短板的地方，特別是在中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)。即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不少基礎(chǔ)設(shè)施也需要補(bǔ)充、完善，比如城市管網(wǎng)、海綿城市等。而從中長期來看，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然有巨大的空間和潛力。

從某種程度上說，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增速出現(xiàn)持續(xù)放緩，既與同比基數(shù)相對(duì)較高有關(guān)，也與防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律使然。但我國實(shí)際基建投資需求依然很大也是客觀的現(xiàn)實(shí)。

環(huán)視全球，我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，交通、水利、能源、信息、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然存在不少短板，發(fā)展不平衡不充分的問題還比較突出。數(shù)據(jù)顯示，目前我國基礎(chǔ)設(shè)施人均資本存量只有西方發(fā)達(dá)國家的20%~30%，而西部貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施存量只相當(dāng)于全國平均水平的約一半。

全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，今年1月至6月，全國擬建投資項(xiàng)目新增13.3萬個(gè)，同比增長15.6%。擬建投資項(xiàng)目投資額新增27.3萬億元，同比增長11.1%?，F(xiàn)在看來，下半年政策或從兩個(gè)方面穩(wěn)基礎(chǔ)設(shè)施投資：

一是加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行。今年前7個(gè)月，我國地方政府共發(fā)行專項(xiàng)債超過5000億元，相比全國人大批準(zhǔn)的全年1.35萬億元的額度，尚有約8000億元規(guī)模有待年內(nèi)釋放。

二是穩(wěn)定融資平臺(tái)貸款來源。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了基建項(xiàng)目的資金來源側(cè)重于地方盤活存量資金，同時(shí)“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理的融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾”。據(jù)悉，針對(duì)小微三農(nóng)的國家融資擔(dān)保基金已于7月底正式落地，初期注冊(cè)資本661億元。其中，財(cái)政部持股比例高達(dá)45.39%，其余還有20家銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)入股。

基礎(chǔ)設(shè)施投資可分為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩個(gè)層面，在一般意義上，指的是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的服務(wù)系統(tǒng)都是基礎(chǔ)設(shè)施，比如交通、郵電、供水、供電等，而科研與技術(shù)服務(wù)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)和文化教育也是基礎(chǔ)設(shè)施。

在我國，與經(jīng)濟(jì)增長緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要是“鐵公基”。為了確保經(jīng)濟(jì)增長率，在關(guān)鍵時(shí)刻“保增長”，最重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就是“鐵公基”。不可否認(rèn)，改革開放至今，我國經(jīng)濟(jì)能取得巨大成績和進(jìn)步，無疑是得益于對(duì)外開放和對(duì)內(nèi)改革。但以“鐵公基”為代表的大量基建投資，對(duì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確發(fā)揮了不可替代的作用，也取得了有目共睹的成效。

不過基于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，當(dāng)前期待財(cái)政政策在扶持基建方面更有所作為的時(shí)候，也需要切實(shí)處理好幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

第一，基建投資的資金來源。一般來說，基建投資資金來源分為國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金。其中，自籌資金是基建最主要的資金來源，近年來自自籌資金占比均超過60%，對(duì)基建投資影響較大。

隨著7月資管新規(guī)細(xì)則落地，以及寬信用的政策轉(zhuǎn)變，將令城投債融資環(huán)境大幅好轉(zhuǎn)，城投債發(fā)行有望加快。不過需要注意的是，當(dāng)前一些地方經(jīng)濟(jì)面臨著發(fā)展困境，比如缺資源、缺手段、缺人才。在資源方面，主要是缺錢、缺土地空間、缺好的企業(yè)；在手段方面，主要是缺融資渠道；在人才方面，城市化背景下大家都在搶人，很多基層地方人才奇缺、勞動(dòng)力短缺。如何解決基建投資的資金來源，亟待各地創(chuàng)新思維。

第二，對(duì)基建投資規(guī)模要適度控制，合理布局基建投資分布，最好根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度“因地施策”，梯次推進(jìn)基建為好，在有需要的時(shí)候才推基建。此外，需要高度關(guān)注基建投資的負(fù)債方式和負(fù)債規(guī)模，如果債務(wù)擴(kuò)張?zhí)?、太快，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)迅速累積。

第三，基建投資會(huì)占用資源，而我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也需要有大量資源來配合，也要求資源使用方式的轉(zhuǎn)型。鑒于此，積極的財(cái)政政策也必須發(fā)力諸如科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保以及社會(huì)人力智力投資、醫(yī)療、扶貧等一些關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。這些領(lǐng)域仍存在著不少短板亟須彌補(bǔ)，相關(guān)投資需求體量巨大。這實(shí)際上也反映出投融資體制改革、投融資效率和投融資風(fēng)險(xiǎn)問題，反映出政府投資結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

第四，基建投資應(yīng)重點(diǎn)聚焦在“補(bǔ)短板”上，一方面全盤考慮區(qū)域發(fā)展平衡以及城市群的發(fā)展策略，另一方面還應(yīng)與三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中的精準(zhǔn)扶貧和污染治理兩大重點(diǎn)任務(wù)相結(jié)合，增加貧困地區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、水利防災(zāi)設(shè)施、城市地下管網(wǎng)和環(huán)境污染治理等領(lǐng)域投資，加大鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域建設(shè)投入力度。

第五，應(yīng)注意充分發(fā)揮民營企業(yè)的作用。事實(shí)上，從多個(gè)方面來看，導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前問題的并不是去杠桿，而是因?yàn)檎鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)力量大幅上升，導(dǎo)致了資金大量流入國企和政府部門，而民企獲得資金較少。

比如在融資領(lǐng)域，國企一般比較容易而民企相對(duì)更難。目前我國的廣義貨幣M2總量（存量）已接近180萬億元人民幣，銀行的總資產(chǎn)超過250萬億元，這說明目前我國的存量貨幣總量足夠大。目前企業(yè)部門融資難，不是融資總量問題，而是融資結(jié)構(gòu)的問題。此外，政府主導(dǎo)的基建投資飆升，使得信貸資源主要流向政府主導(dǎo)的國企，而制造業(yè)投資占比下滑，使得民企缺乏信貸資源。

可見，要擺脫我國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困局，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)投資的預(yù)期目標(biāo)，必須調(diào)動(dòng)國有企業(yè)和包括民營企業(yè)在內(nèi)的其他各類所有制企業(yè)的活力和創(chuàng)造力。國企民企之間不應(yīng)該是“誰進(jìn)誰退”“此消彼長”，而應(yīng)該是共同做大蛋糕。只有國企民企齊頭并進(jìn)，經(jīng)濟(jì)總量更大、發(fā)展質(zhì)量更優(yōu)，人民才能從中得到更多實(shí)惠。 （作者系資深財(cái)經(jīng)評(píng)論員）