每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健    

◎每經(jīng)記者 胡健

地方政府借助土地儲(chǔ)備向銀行獲取貸款的通道已經(jīng)關(guān)閉。

2月23日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)文規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理。這份財(cái)政部聯(lián)合國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知）明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

在地方財(cái)政收支中，土地的收支、涉地融資成為主要彈性環(huán)節(jié)，財(cái)稅專家向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，新規(guī)會(huì)提高土地儲(chǔ)備資金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，土地開發(fā)從地方政府的一個(gè)融資工具，變成它的一個(gè)“負(fù)擔(dān)”。

民生固收分析師李奇霖告訴記者，未來(lái)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的前期開發(fā)業(yè)務(wù)將采用“政府購(gòu)買服務(wù)”的形式，城投作為項(xiàng)目承接主體參與土地前期開發(fā)。

土地開發(fā)變成“負(fù)擔(dān)”

此次通知明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

春節(jié)前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，對(duì)地方政府新增債券額度、發(fā)行節(jié)奏及置換范圍等方面作出規(guī)定。

此次財(cái)政部等四部委對(duì)土地儲(chǔ)備和資金管理進(jìn)行規(guī)范，同樣是為了規(guī)范地方政府舉借債務(wù)的行為。

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚表示，在中央財(cái)政核算的債務(wù)限額的背景下，可以通過(guò)發(fā)行的債券來(lái)借錢補(bǔ)充地方的預(yù)算開支，而不能再用土地的儲(chǔ)備來(lái)抵押，過(guò)去地方向商業(yè)銀行貸款，有相當(dāng)部分都是用儲(chǔ)備土地作為抵押，貸款客觀上有相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)，而且部分是通過(guò)地方平臺(tái)公司做的貸款，有些貸款資金是投入到有收益的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，而有些資金可能使用渠道不是很恰當(dāng)，未來(lái)有相當(dāng)大的隱藏風(fēng)險(xiǎn)，所以這個(gè)舉措將堵住“后門”。

一位市級(jí)土地儲(chǔ)備中心主任向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者反復(fù)強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)字是規(guī)范。他說(shuō)，由于分稅制的大背景，土地的收支、涉地融資成為地方財(cái)政主要彈性環(huán)節(jié)，“土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備土地為抵押資產(chǎn)向銀行貸款，進(jìn)行項(xiàng)目的前期開發(fā)、相關(guān)補(bǔ)償，然后在土地出讓后再去還錢的循環(huán)模式經(jīng)常被使用。”

該主任解釋說(shuō)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需將依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使其達(dá)到“熟地”標(biāo)準(zhǔn)——即土地平整，水電氣熱齊全后，再由“招拍掛”投入土地市場(chǎng)，“這其中就涉及到開發(fā)模式以及融資問題。”

他透露，由于地方融資功能有限，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)從銀行融來(lái)的信貸資金除用于前期開發(fā)外，不排除還有很多被拿去做城市基建等，這樣不僅導(dǎo)致清查地方賬本時(shí)的混亂，而且一定程度上助推了地方債務(wù)增多。

針對(duì)四部委叫停“以地謀貸”，財(cái)稅專家李文海向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析說(shuō)，這會(huì)提高土地儲(chǔ)備資金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，直觀看，土地開發(fā)從地方政府的一個(gè)融資工具，變成它的一個(gè)“負(fù)擔(dān)”，相信地方政府未來(lái)會(huì)謹(jǐn)慎評(píng)估對(duì)儲(chǔ)備土地的開發(fā)強(qiáng)度和收益，提高財(cái)政資金使用效率。

四部委還提到，對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲(chǔ)備貸款，應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過(guò)政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

結(jié)合今年初全國(guó)各省份披露的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，在土地財(cái)政收縮的大趨勢(shì)下，土地儲(chǔ)備資金的籌資渠道要從土地出讓費(fèi)用、收益金資金獲取增量很難，而財(cái)政用于土地儲(chǔ)備的其他資金更是乏善可陳。中信建投報(bào)告認(rèn)為，結(jié)合既有數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)短期土地收儲(chǔ)資金只能寄望于地方政府債券融資。因此，今年乃至未來(lái)幾年地方債發(fā)行加碼毫無(wú)懸念。

清理土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

針對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，四部委明確，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革，對(duì)現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清理。為提高土地儲(chǔ)備工作效率，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，每個(gè)縣級(jí)以上含縣級(jí)法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國(guó)土資源主管部門管理。

申銀萬(wàn)國(guó)證券研究所首席分析師桂浩明分析認(rèn)為，過(guò)去各地方在出讓土地方面，可以說(shuō)是九龍治水，大家都成立很多平臺(tái)公司，拿著土地作為籌碼來(lái)融資。先通過(guò)比較低的價(jià)格收儲(chǔ)下來(lái)賺取差價(jià)，這種做法客觀上確實(shí)可以籌集到資金，但弊端也很多，特別是由于不同的機(jī)構(gòu)都參與到土地收儲(chǔ)過(guò)程中，導(dǎo)致價(jià)格混亂，另外這個(gè)做法也使得土地開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各施其政，導(dǎo)致了很多地方重復(fù)性的開發(fā)，土地浪費(fèi)十分嚴(yán)重，資源不能得到合理應(yīng)用。

按照通知要求，對(duì)于重復(fù)設(shè)置的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲(chǔ)備名錄管理。

桂浩明表示，這樣的安排是對(duì)過(guò)去土地財(cái)政模式的一種糾偏，確實(shí)有利于今后地方政府按照科學(xué)發(fā)展規(guī)定來(lái)開發(fā)。

上述市級(jí)土地儲(chǔ)備中心主任告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，前幾年已經(jīng)對(duì)全省土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄管理制，對(duì)名錄以外的機(jī)構(gòu)不辦理儲(chǔ)備土地登記、核發(fā)土地使用證，新政出臺(tái)后，需要重新篩查目錄，進(jìn)行相應(yīng)的縮減。

對(duì)于未來(lái)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的行為，此次通知也劃分了明確邊界：土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。

民生證券報(bào)告介紹說(shuō)，城投參與土儲(chǔ)項(xiàng)目較為常見的方式主要有三種：一種是企業(yè)為項(xiàng)目主體，企業(yè)自行融資；一種是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體，由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資；一種是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體，委托企業(yè)帶資開發(fā)。

李奇霖說(shuō)，第一種以企業(yè)為項(xiàng)目主體和開發(fā)主體的模式，其實(shí)是將儲(chǔ)備職能全權(quán)交給了城投企業(yè)，這種模式未來(lái)會(huì)被禁止，未來(lái)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的前期開發(fā)業(yè)務(wù)將更加依賴第三種模式，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)采用“政府購(gòu)買服務(wù)”的形式，城投作為項(xiàng)目承接主體參與土地前期開發(fā)。