◎李宇嘉

黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國對(duì)集體土地制度改革采取的是系統(tǒng)的、全方位的頂層設(shè)計(jì)，即從確權(quán)、試點(diǎn)流轉(zhuǎn)，再到2020年建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，最后達(dá)到賦予農(nóng)民同等的土地權(quán)益、破解城鄉(xiāng)二元格局、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目的。十八屆三中全會(huì)以后，集體經(jīng)濟(jì)范疇“三塊地”（耕地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、非經(jīng)營性的宅基地）的改革全面提速。

由于集體土地關(guān)乎8億農(nóng)民的民生、社會(huì)穩(wěn)定、耕地紅線、生態(tài)保護(hù)等問題，制度設(shè)計(jì)又比較復(fù)雜，因此在實(shí)踐中采取了由易到難、漸進(jìn)改革的路徑。

首先，“三塊地”改革試點(diǎn)之初就提出堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損”三條改革底線，遵從“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則；其次，“三塊地”改革要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地用途管制下進(jìn)行；第三，集體土地流轉(zhuǎn)從最易環(huán)節(jié)展開，如經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、耕地宅基地抵押；最后，耕地和宅基地流轉(zhuǎn)僅限于集體組織內(nèi)部，經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。

2014年底發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》明確，改革圍繞三個(gè)方面開展：傳統(tǒng)的土地征收要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、豐富補(bǔ)償形式；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則僅限于經(jīng)營性建設(shè)用地，并不包括非經(jīng)營性質(zhì)的宅基地；宅基地與耕地一起，探索“兩權(quán)”抵押（即承包地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押）。

目前，在“三塊地”中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開展的較快，已經(jīng)有7宗地入市。此外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓試行12%~32%的土地增值收益調(diào)節(jié)金做法，事實(shí)上也是對(duì)土地征收、增值收益分配的探索和改革。宅基地和耕地流轉(zhuǎn)也有了進(jìn)展，浙江、江蘇等試點(diǎn)區(qū)域已有了抵押貸款發(fā)放的案例。

但是，流轉(zhuǎn)的“突破性”還顯不足，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在法律障礙、產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較簡(jiǎn)單，很多集體建設(shè)用地因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落而長(zhǎng)期荒廢。

盡管“兩權(quán)”抵押讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)用財(cái)產(chǎn)抵押來增加農(nóng)業(yè)投入、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，但目前來看，流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包和抵押）的局限性、碎片化痕跡濃重。如流轉(zhuǎn)要征得原始承包人的同意、抵押保障限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益、抵押物處置僅限集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不能影響抵押人的基本居住，受讓人未申請(qǐng)過宅基地等。因此流轉(zhuǎn)的價(jià)值大打折扣。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，由于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)僅限于占比10%的經(jīng)營性建設(shè)用地，而占比高達(dá)70%且閑置嚴(yán)重的宅基地?zé)o法進(jìn)入市場(chǎng)，使得其與國有土地“同價(jià)同權(quán)”還有很大距離。耕地和宅基地流轉(zhuǎn)僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，無法實(shí)現(xiàn)土地的資產(chǎn)價(jià)值和資本功能，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性、資產(chǎn)性收入無法獲得，也不能促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。由此，改革陷入技術(shù)性修補(bǔ)和邊緣上行走的境地。

筆者認(rèn)為，之所以試點(diǎn)改革效果低于預(yù)期，根源在于目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的大環(huán)境還不能確保農(nóng)民對(duì)于土地的根本權(quán)益。由于宅基地、耕地長(zhǎng)期無償分配的福利化特征，多占、亂占時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)缺失。特別是在城市化大潮中，農(nóng)民對(duì)自身利益和土地權(quán)屬的保障相對(duì)脆弱。單純放大流轉(zhuǎn)范圍，同時(shí)又無法避免違法占地，這將大面積損害農(nóng)民權(quán)益。

另外，在債務(wù)壓頂、稅收放緩和仍舊存在GDP政績(jī)觀的情況下，目前地方政府經(jīng)營土地的內(nèi)在激勵(lì)還存在，若沒有設(shè)計(jì)好完備的機(jī)制和制度，集體土地貿(mào)然入市的負(fù)面效應(yīng)不容小覷。

因此，筆者建議，要盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊、宅基地塊面積不準(zhǔn)、“四至不清”等問題，并納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)，這是集體土地市場(chǎng)化的第一步。

同時(shí)實(shí)施“地票制”，即農(nóng)民宅基地還耕后，集體建設(shè)用地指標(biāo)變?yōu)橘Y本，農(nóng)民工可攜帶入城投資創(chuàng)業(yè)，這是符合規(guī)劃和用途管制條件下，最可行、也最能體現(xiàn)資產(chǎn)屬性的土地流轉(zhuǎn)模式。另外，要加大已批未建閑置土地利用率，加速推進(jìn)地方政府土地財(cái)政向新型城鎮(zhèn)化過程中的稅收財(cái)政轉(zhuǎn)型。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）