每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健    

每經(jīng)記者 胡健

中國空間規(guī)劃的協(xié)同性問題受到重視。

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。其中特別提到構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

而《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者實(shí)地采訪中也發(fā)現(xiàn)，一些市縣也的確存在因?yàn)橥恋匾?guī)劃事出多頭，導(dǎo)致沖突和糾紛，影響生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)效率。

建立統(tǒng)一規(guī)范編制機(jī)制

方案要求，編制空間規(guī)劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。

空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)。

但在坊間，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的說法也流傳甚廣。

河北發(fā)改委一位人士就告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，一些地方的城市規(guī)劃“短命”的客觀原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，很多規(guī)劃缺乏前瞻性，但不可忽略的主觀因素是由于缺乏國家層面總體布局安排和綜合考評體系，城市都想不斷擴(kuò)張，獲得更多的用地指標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥分析說，經(jīng)濟(jì)增速快，規(guī)劃難免會(huì)出現(xiàn)跟不上形勢的時(shí)候，可我們規(guī)劃的編制體系也的確需要改進(jìn)，有時(shí)候規(guī)劃難落在實(shí)處是多方規(guī)劃“打架”，編制時(shí)沒“通氣”所致。

從這個(gè)背景看，借目前生態(tài)文明建設(shè)東風(fēng)，空間規(guī)劃的編制機(jī)制有望理順。方案還特別提出，研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制。鼓勵(lì)開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)。編制京津冀空間規(guī)劃。

而在具體編制過程中，方案指出，探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序，擴(kuò)大社會(huì)參與，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和透明度。方案提出，規(guī)劃編制前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評價(jià)，以評價(jià)結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)。規(guī)劃編制過程中應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方面意見，全文公布規(guī)劃草案，充分聽取當(dāng)?shù)鼐用褚庖姟?/p>

按照方案內(nèi)容，規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖，并在網(wǎng)絡(luò)和其他本地媒體公布。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駥σ?guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，對違反規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行舉報(bào)。當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)及其常務(wù)委員會(huì)定期聽取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報(bào)告，對當(dāng)?shù)卣`反規(guī)劃行為進(jìn)行問責(zé)。

金永祥告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，除了規(guī)范規(guī)劃分離，現(xiàn)行的規(guī)劃，尤其是市縣規(guī)劃還存在一大問題就是太空、太虛，要想確保規(guī)劃的約束力，首要的是提高規(guī)劃內(nèi)容的權(quán)威性。

形成可復(fù)制能推廣經(jīng)驗(yàn)

在空間規(guī)劃體系中，“多規(guī)合一”不出意外地出現(xiàn)在這次方案中。

其表述為，支持市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

此外，市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)主體功能定位和省級(jí)空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界，加強(qiáng)對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。

方案還特別提出，加強(qiáng)對市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)的指導(dǎo)，研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范，形成可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。

“由于規(guī)出多門，在絕大部分地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐中，各規(guī)劃之間各有側(cè)重，在具體實(shí)施過程中，部門之間缺乏有效溝通，同一區(qū)域內(nèi)部規(guī)劃之間存在矛盾和指導(dǎo)失衡的問題。”南京大學(xué)地理學(xué)院教授李滿春說。

前述河北發(fā)改委人士就稱，基本上任何地方都要有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，但這三項(xiàng)規(guī)劃其實(shí)分別隸屬于發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)、國土系統(tǒng)等管理，“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時(shí)常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。

他給記者舉了一個(gè)很實(shí)在的例子，有一個(gè)沿河區(qū)域有較好的引入水源進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的優(yōu)越條件，所以在農(nóng)業(yè)規(guī)劃中,該地區(qū)被農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃為水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)。然而，在目前的土地利用總體規(guī)劃中，該地區(qū)大部分地塊規(guī)劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，依據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)條例，不得挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者發(fā)現(xiàn)，很多地方已經(jīng)開始“多規(guī)合一”的探索，2014年5月，江蘇省國土資源廳確定常州市新北區(qū)為“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)域。此外，常州市委、市政府2014年1號(hào)文件也明確新北區(qū)作為全市的“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)縣。

當(dāng)?shù)厝耸拷榻B，通過“多規(guī)合一”，新北區(qū)形成了2030年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)規(guī)劃的遠(yuǎn)景“一張圖”，實(shí)現(xiàn)了增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，可增加劃定永久基本農(nóng)田154公頃。