每經(jīng)記者 唐俊    每經(jīng)編輯 劉艷美

“強(qiáng)化宏觀政策民生導(dǎo)向”——今年的《政府工作報(bào)告》首次出現(xiàn)這一提法。不僅如此，報(bào)告中還首次出現(xiàn)了“推動(dòng)更多資金資源‘投資于人’、服務(wù)于民生”。

在此之前，政府投資更多是“投資于事”，聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。雖然不少資金也流向了“人”，但并未如此旗幟鮮明地提出“投資于人”。

中國有14億人口，其中超過9億人居住在城鎮(zhèn)，這背后是中國持續(xù)了幾十年的高速城鎮(zhèn)化。而當(dāng)前正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化，其核心就是“以人為本”。

“投資于人”和“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”之間有何關(guān)聯(lián)？具體如何落地？對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展有何影響？

就這些話題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱“NBD”）專訪了第十四屆全國政協(xié)常委、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)監(jiān)事、中國科學(xué)院地理資源所研究員樊杰。樊杰長期從事區(qū)域發(fā)展和國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的研究和戰(zhàn)略咨詢工作，對(duì)國土空間布局和新型城鎮(zhèn)化有著深入研究和深刻理解。

“以人為中心”，發(fā)展模式再次轉(zhuǎn)型

NBD：您如何理解“投資于人”這一創(chuàng)新提法？它與“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”有何關(guān)聯(lián)？

樊杰：這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，從新型城鎮(zhèn)化的角度來看，更是城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)。

此前，我國曾以較大的政策力度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，從以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的傳統(tǒng)模式逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展模式。在當(dāng)下的發(fā)展階段，我們必須再次進(jìn)行轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出“以人為中心”。

從城市演變史來看，城市最初是工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)的集中場(chǎng)所，其發(fā)展以追求經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，并在此過程中創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，從而帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程?？梢哉f，城市化是工業(yè)化的必然結(jié)果。

然而，當(dāng)城市發(fā)展到一定階段后，其功能不再局限于生產(chǎn)領(lǐng)域。人們開始將城市視為追求更高生活福祉的空間載體。因此，“投資于人”符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”。

而當(dāng)下提出這一政策導(dǎo)向，又具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力在于需求，我國要在135萬億元的經(jīng)濟(jì)總量基礎(chǔ)上維持5%的增速，擴(kuò)大內(nèi)需無疑是重要的抓手。城市化地區(qū)作為需求的主要集中地，“投資于人”可以滿足人們的需求并創(chuàng)造新的消費(fèi)力。

長遠(yuǎn)來看，“投資于人”則是布局未來競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略遠(yuǎn)見。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展由科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而科技創(chuàng)新的核心在于人才。因此，人才培育以及打造具有人才吸引力的城市，已成為各城市乃至各國的共識(shí)。過去，人們常說“人隨產(chǎn)業(yè)走”，未來則可能是“產(chǎn)業(yè)隨人（才）走”，城市會(huì)在人才培育方面投入更多資金資源。

更重要的是，“投資于人”的政策，在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系上邁出了重要一步。“投資于人”具有長期的戰(zhàn)略性效應(yīng)，涉及全民的共同福祉和公平，而這些方面往往是市場(chǎng)的薄弱環(huán)節(jié)。在我國治理體系中，長期需要處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，從某種意義上來說這是一種創(chuàng)舉，也是一次根本性的重大轉(zhuǎn)型。

投資于人，教育、就業(yè)、養(yǎng)老是優(yōu)先事項(xiàng)

NBD：政府工作報(bào)告提出“堅(jiān)持以人為本提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平”，圍繞這一目標(biāo)，“投資于人”應(yīng)如何具體落地？

樊杰：以人為中心的城鎮(zhèn)化，應(yīng)圍繞“一生之城”的理念來規(guī)劃和建設(shè)城市，重點(diǎn)關(guān)注人的生命周期中的幾個(gè)關(guān)鍵階段——教育、就業(yè)、養(yǎng)老。當(dāng)然，醫(yī)療和住房也是貫穿一生的重要環(huán)節(jié)，同樣需要關(guān)注。

在過往的發(fā)展過程中，我們尚未妥善解決這些問題，難以稱之為高質(zhì)量城市化。投資這些方面，實(shí)際上就是“投資于人”。

教育是人生成長的起點(diǎn)，無論是普惠性教育還是精英教育，都是教育體系的重要組成部分。未來，普惠性教育的覆蓋面可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)要繼續(xù)提高免費(fèi)教育的質(zhì)量，確保每個(gè)人都能接受優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育。而精英教育則需充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的協(xié)調(diào)作用，培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的人才。

但教育的品質(zhì)不應(yīng)僅僅以升學(xué)率來衡量，而要按照習(xí)近平總書記要求的強(qiáng)化教育對(duì)科技和人才的支撐作用，形成人才輩出、人盡其才、才盡其用的生動(dòng)局面。

從學(xué)校畢業(yè)后即進(jìn)入就業(yè)階段，繼續(xù)教育應(yīng)貫穿于就業(yè)的全過程中。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和科技革命的推進(jìn)，尤其是人工智能的快速發(fā)展，就業(yè)市場(chǎng)發(fā)生了深刻變化。

未來，年輕人需要就業(yè)、需要有穩(wěn)定的收入，必須適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。人力資本的投入無疑會(huì)成為未來整個(gè)社會(huì)的重要方向，以幫助勞動(dòng)者適應(yīng)新的就業(yè)環(huán)境。

養(yǎng)老不僅是對(duì)老年人的服務(wù)，更是一種消費(fèi)。老年人在退休后積累了財(cái)富，他們的消費(fèi)可以成為經(jīng)濟(jì)增長的新亮點(diǎn)。應(yīng)通過政策引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)造更多適合老年人的消費(fèi)場(chǎng)景，鼓勵(lì)老年人合理消費(fèi)，同時(shí)也提升他們的生活品質(zhì)。

NBD：推進(jìn)“投資于人”過程中，可能面臨哪些挑戰(zhàn)？

樊杰：城市是一個(gè)包容的空間，由多樣化的人群構(gòu)成。最大的挑戰(zhàn)在于，如何在這樣一個(gè)復(fù)雜且多元的環(huán)境中，精準(zhǔn)、精細(xì)、有效地滿足不同人群的多樣化需求，可能是未來推進(jìn)“投資于人”過程中需要特別關(guān)注的問題。

我們距離現(xiàn)代化的治理能力和治理體系還有一定差距，未來圍繞“投資于人”這一復(fù)雜的系統(tǒng)，需要更強(qiáng)的治理能力。城市的管理體系要作出相應(yīng)轉(zhuǎn)變，否則難以適應(yīng)發(fā)展目標(biāo)的變化。

對(duì)于城市管理者來說，也要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，在此基礎(chǔ)上，需要強(qiáng)有力的制度來約束和指導(dǎo)，但更重要的是思維的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，更需重點(diǎn)關(guān)注就業(yè)問題

NBD：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，目前仍有1.7億進(jìn)城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未在城鎮(zhèn)落戶。如何科學(xué)有序推進(jìn)這部分人群的市民化？當(dāng)前存在哪些痛點(diǎn)待解決？

樊杰：當(dāng)我們要討論這些問題時(shí)，首先還是要關(guān)注農(nóng)業(yè)人口、特別是農(nóng)民工在城市中的就業(yè)問題，這是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)直接關(guān)聯(lián)著就業(yè)形勢(shì)。若經(jīng)濟(jì)增長不及預(yù)期，就業(yè)崗位數(shù)量便會(huì)受限?，F(xiàn)在不是農(nóng)民工充分就業(yè)的問題，對(duì)城市子女甚至大學(xué)畢業(yè)生而言，就業(yè)都面臨問題。

城市對(duì)勞動(dòng)力的需求結(jié)構(gòu)已悄然變化。過去，農(nóng)民工主要集中在建筑、城市服務(wù)（如安保、家政、餐飲等），以及一些城市人不愿從事的重污染產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。如今，建筑業(yè)因房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)變化，吸納就業(yè)的能力減弱，導(dǎo)致大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)。

這意味著傳統(tǒng)的就業(yè)吸納渠道逐漸收窄，農(nóng)民工需要尋找新的就業(yè)方向。而城市新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尚未能完全承接這部分勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就業(yè)市場(chǎng)供需匹配度面臨挑戰(zhàn)。

另外，對(duì)于城市政府而言，有限的財(cái)政能力難以承載為更多農(nóng)民工子女提供就學(xué)、就醫(yī)等公共服務(wù)的重任。尤其在地方財(cái)政壓力較大的時(shí)候，如何平衡公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出效益，成為城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵考量。

在此背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為關(guān)鍵命題。促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮、共同富裕，不僅能緩解城市因城鄉(xiāng)差距而承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，還能助力鄉(xiāng)村振興，催生新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

長期以來，城鄉(xiāng)差距是推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城的重要因素。“城市好農(nóng)村差”的局面使得農(nóng)民工渴望通過進(jìn)城務(wù)工，以此獲取更高收入和更好生活條件。然而，當(dāng)農(nóng)村發(fā)展逐漸趕上甚至在某些地區(qū)超越城市時(shí)，城市化的“原動(dòng)力”就消失了。比如農(nóng)民工即便在縣城打工，也依然可以選擇居住在鄉(xiāng)村。

實(shí)際上，在過去城市化過程中，存在對(duì)農(nóng)民利益照顧不足的問題。例如，土地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，但城市擴(kuò)張占用農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)民未能獲得應(yīng)有的土地收益份額，且農(nóng)業(yè)產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)鏈底端，價(jià)格低、收益少。未來需改革相關(guān)制度，讓農(nóng)民在城市化過程中獲得應(yīng)得的收益。

而要真正解決農(nóng)民工進(jìn)城過程中的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，需要從就業(yè)、住房、公共服務(wù)等多方面綜合考慮，系統(tǒng)部署政策，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。

AI沖擊就業(yè)，科技應(yīng)用要有組織、有規(guī)劃

NBD：您提到“投資于人”很重要的一點(diǎn)是就業(yè)，但當(dāng)前在人工智能的沖擊下，不少崗位面臨“被取代”的風(fēng)險(xiǎn)。您認(rèn)為應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)人工智能對(duì)就業(yè)的沖擊？

樊杰：當(dāng)前，人工智能的迅猛發(fā)展正深刻改變著就業(yè)格局。我們需認(rèn)識(shí)到，人工智能等科技進(jìn)步是一把“雙刃劍”，既帶來前所未有的機(jī)遇，也伴隨著不容忽視的挑戰(zhàn)。

在討論科技進(jìn)步時(shí)，人們往往容易片面地強(qiáng)調(diào)其好的一面或差的一面，而忽視了其兩面性。馬克思主義的辯證法告訴我們，任何事物都有利有弊，關(guān)鍵在于用政策去揚(yáng)長避短。

回顧歷史，從愛因斯坦發(fā)現(xiàn)質(zhì)能關(guān)系規(guī)律引發(fā)的關(guān)于原子彈的討論，到卓別林電影《摩登時(shí)代》中展現(xiàn)工人在工業(yè)化時(shí)期的生產(chǎn)困境，這些都警示著我們科技進(jìn)步的負(fù)面影響不容忽視。

在當(dāng)前的人工智能浪潮下，就業(yè)沖擊是不得不考慮的重要問題。我們不能簡(jiǎn)單放任科技發(fā)展，而應(yīng)有組織、有規(guī)劃地進(jìn)行科技研發(fā)和應(yīng)用。在制定科技發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要充分評(píng)估其對(duì)不同行業(yè)、不同地區(qū)的就業(yè)影響，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

面對(duì)AI對(duì)就業(yè)的沖擊，首先要科學(xué)客觀地評(píng)估其影響，制定綜合考量多種效益的戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，要認(rèn)識(shí)到科技應(yīng)用中存在多種方案，不能簡(jiǎn)單地將決策權(quán)完全交給智能化，而應(yīng)結(jié)合其他方案，確?？萍荚谳o助決策中的合理定位。

有些企業(yè)過度渲染智能化的未來，卻忽略了社會(huì)維度的考量。若社會(huì)管理能夠達(dá)到一定水平，或許無需依賴復(fù)雜的科技手段來解決問題。在邁向現(xiàn)代化的征程中，不僅要發(fā)展科技，也要推進(jìn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，以確?？萍及l(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

通過科學(xué)規(guī)劃、綜合評(píng)估和現(xiàn)代化治理，我們可以在科技進(jìn)步與就業(yè)穩(wěn)定之間找到平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。