每經(jīng)記者 江然  黃名揚(yáng)    每經(jīng)編輯 劉艷美 盧祥勇    

縮小城鎮(zhèn)化“鴻溝”

河北邯鄲13歲初中生遭同學(xué)殺害案引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。值得注意的是，案件中三名嫌疑人與被害人均為留守兒童。這讓留守兒童的成長教育問題，再次進(jìn)入大眾視野。

過去40多年間，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但另一方面，我國戶籍制度改革采取漸進(jìn)方式推進(jìn)，二者節(jié)奏并未完全同步。一個巨大的“缺口”由此出現(xiàn)——2023年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，按戶籍人口計(jì)算則是47%，二者相差19個百分點(diǎn)。

在這道城鎮(zhèn)化“鴻溝”中，留守兒童群體隨之而生。有數(shù)據(jù)顯示，由于教育等城市公共服務(wù)在常住人口與戶籍人口間分配不均，加之大城市生活成本過高等原因，我國仍有超1500萬義務(wù)教育階段的農(nóng)村留守兒童與父母長期分離。

根據(jù)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，到2025年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。

眼下，從大中城市紛紛放開放寬落戶限制，到新一輪新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)聚焦縣城，再到加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)等，無疑都在朝著縮小“鴻溝”的差距努力。

這些措施又能在多大程度上解決留守兒童之痛？

上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘長期關(guān)注外來人口隨遷子女就學(xué)等問題。他在接受城市進(jìn)化論專訪時(shí)談到，無論是從中國當(dāng)前情況、還是從世界經(jīng)驗(yàn)來看，少數(shù)地區(qū)人口持續(xù)集中的空間集聚趨勢，不會因?yàn)橐恍┱叩牧α慷l(fā)生根本性扭轉(zhuǎn)。

圖片來源：新華社

在此背景下，陸銘認(rèn)為，公共服務(wù)配置問題，仍是留守兒童問題產(chǎn)生的主導(dǎo)因素，“因此加強(qiáng)學(xué)校供應(yīng)，應(yīng)成為一個無需爭議的政策方向”。同時(shí)，因地制宜發(fā)展縣城產(chǎn)業(yè)，充分考慮人口覆蓋范圍、可負(fù)擔(dān)性等因素的保障房建設(shè)，也將有利于解決留守兒童問題。

01

公共服務(wù)空間錯配

是產(chǎn)生留守兒童問題主因

 

城市進(jìn)化論：消除留守兒童與父母分離難題，盡可能避免邯鄲初中生遇害這類悲劇再次發(fā)生，已經(jīng)到了非常迫切的時(shí)候。我們首先要明確的是，這些問題是如何產(chǎn)生的？

 

陸銘：留守兒童問題的產(chǎn)生——簡而言之，是因?yàn)樵谖覈鞯貐^(qū)之間形成了規(guī)模龐大的流動人口。

這些流動人口，往往是經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村人口，向著經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的城市流動，尤其是流向大城市。但在大城市，他們的孩子不能順利入學(xué)，這主要是幾個原因?qū)е碌摹?/span>

我國長期以來沒有根據(jù)常住人口來配置公共服務(wù)。公共服務(wù)的配置，特別是在教育等公共服務(wù)上，往往都是按照戶籍人口來配置的。因?yàn)榻逃墓┙o主要依賴于地方財(cái)政，尤其是人口流入地的地方政府，承擔(dān)了提供公共服務(wù)的主要財(cái)政支出。這樣一來，就會有一種認(rèn)識，認(rèn)為外來人口的子女教育是地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。曾經(jīng)，個別大城市控制人口時(shí)，還嚴(yán)格控制一些為外來人口子女提供教育的學(xué)校。這就導(dǎo)致在外來人口集聚的城市，特別是大城市，長期存在學(xué)校不足、學(xué)位不足的問題。

第二是觀念問題。在一些大城市本地人看來，如果外來人口的子女在本地就學(xué)，會搶占本地公共資源。但很多人都忽視了一點(diǎn)，就是外來人口在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，為城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，很多人還繳納了社保。按道理來講，他們就應(yīng)該平等地享受公共服務(wù)。

另一個原因是居住成本。在大城市，以住房價(jià)格或租金為代表的居住成本相對較高，若外來人口把自己的孩子帶在身邊上學(xué)，會增加家庭整體的生活成本。同時(shí)考慮到時(shí)間成本——很多外來人口在本地工作非常忙，自己也沒有時(shí)間和能力來照看孩子。在這些因素的作用之下，就形成了龐大的留守兒童群體。

圖片來源：新華社

城市進(jìn)化論：你認(rèn)為上述因素中，哪一個是主因？

 

陸銘：以上所有原因中，我認(rèn)為第一個原因是主導(dǎo)。即便存在少數(shù)外來人口因?yàn)樯畛杀镜仍虬押⒆恿粼诶霞?，但對于那些愿意把孩子帶在身邊的家長來講，首先還是應(yīng)該為他們提供均等化的公共服務(wù)，讓他們的孩子盡可能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。

同時(shí)在住房方面，如果政府能加大公租房、廉租房的供應(yīng)，也可以有效緩解這部分群體在城市的居住成本。這樣一來，即便我們不能完全消除留守兒童問題，至少也能夠盡量減少。

02

加強(qiáng)人口流入地學(xué)校供應(yīng)，

鼓勵社會力量參與

 

城市進(jìn)化論：我們也看到，過去兩年越來越多的城市正在放開放寬落戶限制。為何留守兒童問題仍然存在？有媒體報(bào)道， 2023年我國義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童仍有1550.56萬人。

 

陸銘：關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育階段留守兒童到底有多少，目前也存在統(tǒng)計(jì)口徑不同的情況。比如父母只有一方不在身邊，算不算留守兒童？絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，這也應(yīng)該算作留守兒童，因?yàn)槭聦?shí)上這樣的孩子處在單親狀態(tài)；另外，現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的水平明顯提高，農(nóng)村戶籍的孩子在留守時(shí)，可能并非留在農(nóng)村老家，而是留守在老家的縣城。

還有一種新的情況，就是一些城鎮(zhèn)戶籍人口在跨地區(qū)流動時(shí)，雖然是城鎮(zhèn)戶籍，但他是外地戶籍，這樣家庭的孩子在人口流入地，可能同樣沒辦法平等地進(jìn)入公辦學(xué)校，也會導(dǎo)致一些城鎮(zhèn)戶籍兒童留守。這些群體同樣值得我們關(guān)注。

至今留守兒童仍然大量存在，主要是因?yàn)榧词孤鋺粝拗品砰_，但人口流入地仍然存在學(xué)校不足的問題。增加學(xué)校學(xué)位供應(yīng)，并不是一夜之間就可以完成的事。

在人口流入較多的城市，特別是現(xiàn)在的大城市，普遍采用的是積分入學(xué)（落戶）制。而在積分制度里，一個非常重要的打分標(biāo)準(zhǔn)是外來人口的教育水平。這個門檻讓大量教育水平不高的人落戶可能性較低，相應(yīng)地也會影響子女在本地入學(xué)的條件，這就導(dǎo)致了前面說的問題。

加上之前有一些大城市，把原本存在的民辦學(xué)校大量關(guān)閉，導(dǎo)致學(xué)?？傮w供應(yīng)更加不足。雖然現(xiàn)在這個趨勢正在扭轉(zhuǎn)，一些城市也在大量建設(shè)學(xué)校，但供給與潛在需求仍然差距巨大。

圖片來源：新華社

城市進(jìn)化論：那我們眼下能做些什么來解決這些問題？

 

陸銘：借這個機(jī)會，我要大力呼吁，針對人口流入多的地方，要認(rèn)清外來人口持續(xù)流入、保持增長這個趨勢，這是不可逆轉(zhuǎn)的。即便外來人口數(shù)量暫時(shí)保持穩(wěn)定，要解決存量外來人口子女就學(xué)的問題，都應(yīng)大量建設(shè)學(xué)校。因此加強(qiáng)學(xué)校的供應(yīng)，應(yīng)該成為一個無需爭議的政策方向。

具體到資金投入方面，我認(rèn)為地方政府一方面要更加重視外來人口子女的教育，邊際增量的財(cái)政投入要傾斜到學(xué)校建設(shè)上。同時(shí)，中央層面對于教育相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也要更多地跟隨人口流動方向去配置，而不要像過去將很多資源配置在外來人口的戶籍地，即人口流出地。這一點(diǎn)上，目前已有所改變。

城市進(jìn)化論：加強(qiáng)學(xué)校供應(yīng)除了依靠城市自身，還有哪些力量能參與進(jìn)來？以及哪些制度應(yīng)該調(diào)整？

 

陸銘：這是我另外一個呼吁，要考慮社會力量。比如一些大型企業(yè)是有資金的，一些企業(yè)家也愿意投入教育事業(yè)，一些外來人口群體有意愿自己籌資建學(xué)校。我認(rèn)為應(yīng)該放寬對這些領(lǐng)域的限制，鼓勵各種社會資金參與到辦學(xué)里來。

政府方面只需提供教育內(nèi)容和質(zhì)量的考評、指導(dǎo)，不遺余力地增加教育供給的總量。等到當(dāng)?shù)卣?cái)力充足時(shí)，再逐步對這些民辦學(xué)校提供支持。過渡期時(shí)，完全可以允許民辦公助、純民辦等多種形式，共同提供基礎(chǔ)教育。

另外值得一提的是高考制度。我認(rèn)為未來高考更應(yīng)走向“全國一張卷子”。現(xiàn)在地方高校的數(shù)量，仍與本地高考錄取人數(shù)密切相關(guān)。未來，建議中央財(cái)政出資的學(xué)校能更多地把錄取名額，向全國其他省份傾斜。如果做不到這一點(diǎn)，義務(wù)教育的問題就會延伸到高中階段教育上。一些外來人口子女沒有辦法在人口流入地的高中接受教育、參加當(dāng)?shù)馗呖?，家長就會選擇在初中階段、甚至小學(xué)高年級把孩子送回老家讀書，讓子女在老家銜接上高中階段的教育和高考。

所以要解決留守兒童的問題，這個障礙也要慢慢移除。我認(rèn)為可以采取一種漸進(jìn)的方式，逐步擴(kuò)大異地高考的名額，最終過渡到全國高考一張卷子。

03

縣城發(fā)展并非“齊步走”，

要看區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能性

 

城市進(jìn)化論：此前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》已印發(fā)。新一輪新型城鎮(zhèn)化的亮點(diǎn)之一是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。您認(rèn)為未來要解決留守兒童問題，縣城將承擔(dān)起怎樣的角色？

 

陸銘：關(guān)于縣城的發(fā)展，我認(rèn)為一定要破除一個觀念——以為全國縣城是“齊步走”的。事實(shí)上并非如此。

中國縣城是一個差異非常大的概念。比如最大的縣城昆山，人口超過200萬；而最小的縣城，人口只有8000人。有的縣城在沿江、沿海地區(qū)，接近于大城市，人口是增長的，也有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)落地；而另外一些縣城，有的遠(yuǎn)離沿海，地處內(nèi)陸，有的在山區(qū)，地理自然條件惡劣，沒辦法集聚制造業(yè)或大規(guī)模發(fā)展服務(wù)業(yè)。有很多縣城出現(xiàn)人口負(fù)增長，有的地方就算人口還有微弱增長，也主要是增長在縣城城區(qū)。

這樣一來，所謂縣城的發(fā)展，就是一個自然地理和經(jīng)濟(jì)地理的問題，要看它的區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能性。換句話說，人口之所以持續(xù)向大城市、包括大城市附近郊區(qū)的縣城及鄰近的中小城市集中，就是因?yàn)槿丝趶臎]有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會的較偏遠(yuǎn)地區(qū)，流向了有產(chǎn)業(yè)、有就業(yè)機(jī)會的地區(qū)。

所以我們今天所講的留守兒童，實(shí)際上就是其父母在人口能夠保持正增長的地區(qū)工作。從這個角度看，如果籠統(tǒng)地認(rèn)為能夠通過發(fā)展縣城來解決這個問題，實(shí)際上是“空中樓閣”。

圖片來源：新華社

城市進(jìn)化論：發(fā)展縣城要因地制宜，是否就能扭轉(zhuǎn)人口向大城市集中的空間集聚趨勢？

 

陸銘：我強(qiáng)調(diào)區(qū)位的重要性，并不是說那些相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城就沒什么可做了。有些縣城有自己的條件發(fā)展大農(nóng)業(yè)，有些有條件發(fā)展周邊的旅游業(yè)或自然資源產(chǎn)業(yè)，有些地方能發(fā)展基于當(dāng)?shù)刭Y源的一些制造業(yè)——這些都是有空間的。

從國家政策角度來講，要讓縣城因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。但也要看到，如果這些地方產(chǎn)業(yè)增長的空間有限，那么人口從當(dāng)?shù)亓鞒鋈詫⑹情L期的趨勢。

這個道理并不復(fù)雜。因?yàn)槿嗽跊Q定自己是否遷移時(shí)，永遠(yuǎn)會去對比的都是老家的就業(yè)、收入機(jī)會和另外一個地方的就業(yè)機(jī)會、收入增長空間。如果發(fā)展老家的縣城可以帶來更多的就業(yè)機(jī)會，那么有些人會留在老家就業(yè)，但是從個體角度來講，如果其他地方就業(yè)機(jī)會和收入增長空間更大——當(dāng)然也要考慮人口流入地的生活成本，那么綜合來看，他仍然有可能到就業(yè)機(jī)會和收入增長空間更大的地方去。

這樣一來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展——不管是從中國當(dāng)前情況、還是從世界經(jīng)驗(yàn)來看，少數(shù)地區(qū)人口持續(xù)集中的空間集聚趨勢，就會是現(xiàn)代化發(fā)展過程中長期存在的趨勢。它不會因?yàn)橐恍┱叩牧α慷玫礁拘耘まD(zhuǎn)。

04

適當(dāng)增加中心城區(qū)保障房供給，

提高供需匹配度

城市進(jìn)化論：今年的全國政府工作報(bào)告已明確，2024年將加大保障性住房建設(shè)和供給。在您看來，保障房供給增加是否有助于解決留守兒童等問題？保障房供給又如何真正惠及進(jìn)城務(wù)工人員？

 

陸銘：總體而言，保障房建設(shè)和城中村改造當(dāng)然可以提供更多居住空間，給收入相對較低的外來人口提供更多居住條件，但我仍然認(rèn)為，這里面有幾個問題是需要注意的。

第一是覆蓋范圍?，F(xiàn)在很多地方建設(shè)的保障房，在覆蓋范圍上較傾向于成建制的企業(yè)，如制造業(yè)企業(yè)的員工，最近也延伸到一些依靠平臺工作的員工，如外賣騎手。但實(shí)際上，外來人口中有不少是靈活就業(yè)，沒有明確的雇主。等未來保障房進(jìn)一步增加時(shí)，我認(rèn)為城市應(yīng)實(shí)施按照個體實(shí)際收入進(jìn)行保障房配置的政策，而不是按照一個人是靈活就業(yè)、有明確雇主、或在某個平臺上工作進(jìn)行資格區(qū)分。

第二是可負(fù)擔(dān)性。給外來人口新建保障房是好的，盡量給他們提供好的條件也是對的，但我們要進(jìn)一步重視“什么是適當(dāng)?shù)暮脳l件”。任何保障房建設(shè)，它的投入最后都會轉(zhuǎn)化為價(jià)格。即便有政府補(bǔ)貼，最后的租金也不可能跟建設(shè)成本、管理成本差別太大。一些不匹配的投入——比如一些保障房建了健身房，但外來群體實(shí)際利用率可能很低，那這些建設(shè)成本最后都會附加在租金上。所以可負(fù)擔(dān)性是一個必須要考慮的問題，充分考慮外來人口的支付能力。

圖片來源：新華社

第三就是區(qū)位條件。保障房建設(shè)通常被認(rèn)為是提供給低收入人群的一種住房，因此供給者往往會認(rèn)為其位置要遠(yuǎn)離中心城區(qū)、建在郊區(qū)，因?yàn)榈貎r(jià)較便宜。但問題是，大城市外來人口從事的更多是服務(wù)業(yè)，大量工作崗位在中心城區(qū)。這就存在需求者就業(yè)地點(diǎn)與保障房供給地點(diǎn)之間空間錯配的問題。所以，我認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)考慮在中心城區(qū)增加保障房供給，避免建好的保障房沒有需求，或者有人住但需要長途通勤，增加城市擁堵。

第四就是保障房的供給形式。現(xiàn)在我們?nèi)圆扇≌罅啃陆ūＵ戏康淖龇?，但我呼吁政府管理部門可以考慮多種靈活供給方式的組合，比如以住房券的形式發(fā)放給相關(guān)人口，該方式可以增加租房人群的選擇性，同時(shí)降低管理成本，提高供給和需求的匹配度，兼顧公平和效率。對于解決留守兒童問題，也可以根據(jù)一個家庭子女的數(shù)量、年齡等因素，在提供保障房時(shí)有適當(dāng)傾斜。如孩子跟自己共住時(shí)，相應(yīng)租金在邊際上的增量可以有適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼。

記者|江然 黃名揚(yáng) 編輯|劉艷美 盧祥勇 杜恒峰校對|段煉

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