每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：每經(jīng)記者 楊歡 攝

自前年第一批中國國家公園名單正式公布已屆兩周年。但有關(guān)國家公園一些基本問題，仍需要進一步回答。

作為首批入選的國家公園，大熊貓國家公園尋求與國際更多同僚的交流切磋。不久前，英國湖區(qū)國家公園、蘇格蘭洛蒙德湖和特羅薩克斯國家公園與大熊貓國家公園管理局成都分局簽訂《國家公園保護和發(fā)展合作備忘錄》，雙方將在機構(gòu)能力建設(shè)、保護、公眾教育等七個區(qū)域展開合作。

一個背景是，與尚顯年輕的中國國家公園相比，英國國家公園建設(shè)已有70余年歷史，發(fā)展到目前，英國共建立了15個國家公園，總面積占英國國土面積達12.7%。在外界看來，英國國家公園不僅在保護自然生態(tài)上建樹頗多，并且對于文旅資源開發(fā)有獨到之處，誕生了以國家公園為載體的諸多“戶外運動天堂”。

而在來自英國的經(jīng)驗者眼中，中國國家公園同樣是一個極具探索價值的領(lǐng)域。作為英格蘭地區(qū)最大的國家公園，湖區(qū)國家公園的管理者們感嘆于大熊貓國家公園相比于其10倍大的面積，更為在西嶺雪山考察途中偶遇的野生小熊貓而感到驚喜。

這些出現(xiàn)在蒼翠山林中的紅棕色生物，能否繼續(xù)安然生活，又成為更多人親近中國國家公園的窗口？不妨翻開英國國家公園的70年歷史，尋找可資借鑒的答案。

為什么建？

為什么要打造國家公園？如何定位國家公園的功能和角色？這兩個基本問題，對于已有2年探索經(jīng)驗的中國國家公園仍值得再次詢問。此次前來的兩個英國國家公園管理者，代表其國家公園發(fā)展史的兩個世代，恰好能給予跨越歷史周期的解答。

湖區(qū)國家公園成立于1951年，是英國最早設(shè)立的國家公園之一?；厮萜湔Q生原因，在湖區(qū)管理局CEO理查德·利夫看來，就在于解決英國經(jīng)濟發(fā)展的衍生問題。

上世紀40年代，工業(yè)革命帶動英國經(jīng)濟騰飛的同時，也帶來了污染和城市病。當時，英國政府希望設(shè)計一種“公眾健康方案”，讓人們有機會遠離處于工業(yè)中心的城市，從整日燃燒的煤炭中解脫出來，擁抱自然、享受高質(zhì)量環(huán)境。

國家公園由此應(yīng)運而生。如利夫所說，當時的國家公園被視為城市的“解毒藥”和國家的綠肺，而直到現(xiàn)在，他們?nèi)匀皇菓?yīng)對各類環(huán)境問題的“工具箱”。

湖區(qū)幾乎是為“逃離城市”而生的區(qū)域。攤開英國地圖，湖區(qū)所在的區(qū)域就如一個天然的城市“隔離區(qū)”，在英國不算大的國土范圍內(nèi)，北邊的格拉斯哥、愛丁堡和南邊的曼徹斯特、利茲等大城市均與其保持距離，最近的紐卡斯爾距其也有70公里的距離。

湖區(qū)在英國的位置以及主要城鎮(zhèn)和湖泊示意圖 圖片來源：湖區(qū)國家公園官網(wǎng)

而據(jù)湖區(qū)國家公園戰(zhàn)略、伙伴關(guān)系和政策團隊負責人羅伯特·艾利森所說，湖區(qū)的環(huán)境條件還“天然”限制了人口遷入。除了山地、湖泊和河流洪泛平原外，在國家公園內(nèi)生活的38000幾乎占據(jù)了所有適合居住的土地。

從某種意義上說，保護生態(tài)環(huán)境之外，國家公園設(shè)立初衷在于讓人進入。到現(xiàn)在，提升與周圍城市的便捷交通性，仍是關(guān)系湖區(qū)未來數(shù)年的主要挑戰(zhàn)。

而也只有當人涌入之后，國家公園作為管理者的身份也才能“登場”。

20年前設(shè)立的洛蒙德湖和特羅薩克斯國家公園，面對的正是格拉斯哥、愛丁堡等大城市扎堆前來的游客。其管理局CEO戈登·沃森提到，雖然當?shù)卮嬖诠芾頇C構(gòu)，并且修建了步道、游客中心，但不成規(guī)模且缺乏總體規(guī)劃，無法滿足整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。國家公園的設(shè)立，目的在于補足必需的設(shè)施和管理，保護生態(tài)環(huán)境免遭破壞，也讓游客更好享受自然。

國家公園的重要功能在于構(gòu)建一套成體系的治理框架。如沃森所說，在“國家公園合作伙伴計劃”之下，包括林業(yè)局、地方政府在內(nèi)的各類公共管理主體共同參與管理歌城。這是一個完整的行政單元治理架構(gòu)，國家公園充當規(guī)劃部門，制定統(tǒng)一發(fā)展遠景和管理方案、并協(xié)調(diào)各方根據(jù)法定職責分工協(xié)作，如交通部門負責公園內(nèi)部道路問題，研究機構(gòu)提供科研支持等。

面對新的問題，類似框架也能進一步發(fā)揮作用。沃森提到，如今，蘇格蘭的國家公園還重點關(guān)注氣候危機問題，包括如何讓國家公園推動減碳、碳捕獲和儲存，并助力二氧化碳的凈零排放。

能不能管？

在這種以人和環(huán)境關(guān)系為重點關(guān)注對象的理念下，英國國家公園制定管理方案時，也并不將“控制”作為根本依據(jù)。更準確地說，面對保護環(huán)境和地區(qū)發(fā)展的“兩難”選擇中，他們經(jīng)歷了對過去管理方式中“一邊倒”重視前者的修正過程。

此種轉(zhuǎn)變明顯體現(xiàn)在國家公園經(jīng)歷“成長的煩惱”之時。

利夫直言不諱地提到，在英國人的印象中，國家公園一度以一個“控制發(fā)展”部門存在，“不關(guān)心在地經(jīng)濟社會發(fā)展”是其標簽。

而在一段時間內(nèi)，國家公園也以此為理由，不顧區(qū)域發(fā)展的真實需求的情況。一種更為合理化的解釋是，當?shù)厝说男枨蠼?jīng)常與國家公園的目標相違背。國家公園在履行保護和恢復自然環(huán)境時，“一管了之”也情有可原。

但在利夫如今看來，這其實是國家公園當時的一種誤判。“我認為，當國家公園管理出現(xiàn)問題，那一定是因為脫離人的需求。”

要改變國家公園的困難處境，首先就要將區(qū)域發(fā)展需求納入其發(fā)展的重點。

為了尋求環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展的協(xié)同性，湖區(qū)管理者不惜花費大量時間向當?shù)厝送茝V理念、形成共識。“過去，當?shù)剞r(nóng)民對國家公園并不買賬，因為我們總是要求他們少養(yǎng)殖動物，多照顧生態(tài)。我們就向他們反復解釋國家公園的未來，特別是告訴他們在其中能獲得的好處。”利夫說。

此外，他們還參與社區(qū)會議，與他們開誠布公地交流，答疑解惑，以調(diào)整當?shù)厝说挠^念。此外，在制定管理方案時，他們還會借力“國家公園合作伙伴計劃”邀請當?shù)卣?、社團、商業(yè)組織和環(huán)保NGO參與決策過程，通過對話，讓更多人理解、認同國家公園的發(fā)展思路。如今，當?shù)厝藢^(qū)國家公園的態(tài)度更為積極，參與度更高。

湖區(qū)國家公園 圖片來源：每經(jīng)記者 楊歡 攝

湖區(qū)國家公園巡護工作主管史蒂夫·塔特洛克則講述了另一個關(guān)于管理需求變化的案例。

湖區(qū)共有4個主要的湖泊，均能行駛汽艇。由于汽艇為了水上滑行通常會安裝大型引擎，快速移動和噪音都也會對湖水造成影響，這與國家公園的初衷相違背。因此，湖區(qū)曾對3個湖中的汽艇行駛做了嚴格限制，只開放一個湖。他們的邏輯是，只要保護好一個湖，就能保護整個區(qū)域的狀況。

但沒人料到，上世紀80年代，全球經(jīng)濟騰飛，居民可支配收入迅速上升，越來越多的人有能力買船并到湖區(qū)駕駛。一時間，管理難度和安全問題陡升。湖區(qū)不得不增加管理投入，但最終，他們不得不承認，過去的汽艇管理方案已經(jīng)失效。于是，限速、限制水上滑行的規(guī)定出臺，湖區(qū)才回歸安寧。

“這并非失誤，至少不是因為我們洞察不夠，相反，由于事情的發(fā)展常常超出掌控，我們要做的是不斷適應(yīng)新情況。我們要不停與各種人群協(xié)商，與當?shù)厝?、各種湖區(qū)使用者溝通，找到最佳方案，盡管它可能并不完美。因為我們基本工作是保持公園的獨立性，在維持環(huán)境的同時帶來享受，還要為當?shù)厝颂峁┙?jīng)濟價值，尋求多方平衡關(guān)系。”塔特洛克說道。

他們的一種共識是，人的參與才是湖區(qū)成為國家公園的原因。塔特洛克無不自豪地說道，湖區(qū)已發(fā)展成一個戶外運動的天堂，在各類自然環(huán)境下，愛好者們前來徒步、越野跑、長跑、騎行、游泳，由私人公司策劃的獨木舟旅行成為當?shù)氐奶厣椖俊Ｈ藗儚某鞘猩钪刑与x，能在大自然當中重建自身，享受與野生動物親近時光。

而利夫則提到一個鮮為人知的信息：湖區(qū)因抱石運動的發(fā)源地而進入世界遺產(chǎn)名錄。這個誕生于上世紀20、30年代的運動，到現(xiàn)在不僅熱度依舊，而且愈加走向年輕化。

誰來參與？

而通過國家公園發(fā)展理念的不斷散播，更多當?shù)厝艘矃⑴c到國家公園的發(fā)展當中。一種更為良性的共建共享模式由此有效運轉(zhuǎn)。

先是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。據(jù)利夫所說，湖區(qū)管理方反復告訴公園內(nèi)的農(nóng)民，國家政策從補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向補貼環(huán)境保護，他們可以利用農(nóng)場設(shè)施來參與旅游業(yè)并由此創(chuàng)收。變化不是威脅，而是助力。

人們逐漸開始行動起來。一些人開始在莊園里設(shè)立茶室，一些人在自用房或者在篷車、露營點提供住宿，有的需要規(guī)劃許可，國家公園參與管理。還有人開辟莊園旅游行程，提供親近動物、體驗農(nóng)活的服務(wù)。據(jù)其測算，一系列生意為國家公園創(chuàng)造了25000個工作崗位，每年帶來21億英鎊經(jīng)濟收益。

無不令人意外的是，湖區(qū)內(nèi)還發(fā)展出了獨具一格的商業(yè)——有50家戶外用品店集中在半徑70公里的商業(yè)區(qū)內(nèi)。

對于管理方來說，這些活動也部分解決了公園管護成本。根據(jù)理查德所說，國家公園有1/3的管理費用來自中央政府撥款，還有2/3依靠當?shù)厣虡I(yè)貿(mào)易活動。這些資金得以維持公園在無門票的情況下實現(xiàn)24/7、不限流模式的開放，并支持工作人員維護步道、指引游客。

當然，除了管理局員工外，包括國家林業(yè)局、相關(guān)國家基金會均作為“合作伙伴”，共同參與公園管理。

湖區(qū)國家公園 圖片來源：每經(jīng)記者 楊歡 攝

為了讓更多可能性發(fā)生，湖區(qū)在管理這些新生業(yè)態(tài)時也盡量保持較高的容忍度。

他們構(gòu)架起規(guī)劃框架，制定了關(guān)于經(jīng)營內(nèi)容和場所的基本規(guī)則。由當?shù)厝颂崞鹕暾垼嚓P(guān)規(guī)劃部門進行審核，以確保經(jīng)營活動保護野生動物和自然保護區(qū)，傳承地區(qū)傳統(tǒng)和滿足當?shù)厮?，符合?jīng)濟發(fā)展需要并為游客提供優(yōu)質(zhì)體驗。這些內(nèi)容都囊括在不同政策當中。

而據(jù)湖區(qū)國家公園戰(zhàn)略、伙伴關(guān)系和政策團隊負責人羅伯特·艾利森所說，該規(guī)劃主要在宏觀層面發(fā)揮作用。“我們不知道當?shù)厝讼Ｍ鍪裁矗瑖夜珗@也會持續(xù)進化、游客的需求不斷更新迭代，因此，我們盡可能使遞交申請的門檻保持在較低水平。在公園的15年規(guī)劃中，也不會具體到‘需要100間房的賓館’還是‘200個小房子’。政策需要保證能考慮到變化，并盡快適應(yīng)已發(fā)生的變化。”

轉(zhuǎn)變后的國家公園，也開始吸引更多人前來。艾利森提到，盡管當?shù)赜写笾乱话氲娜藭榱斯ぷ鬟M入城市，同樣也會有相當?shù)娜藖淼絿夜珗@開展工作，當?shù)厝丝诨颈３謩討B(tài)平衡。

在利夫看來，年輕人選擇離開也是一件好事。“每個年輕人都應(yīng)該離開曾經(jīng)的住所，到更大的世界體驗、享受城市生活。也會有人因思念這里優(yōu)美的環(huán)境而回歸，他們不僅可以從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)或者旅游業(yè)，還有全新的選擇——比如居家辦公，工作之余就能享受在庭院中帶孩子、鍛煉身體的樂趣。”

類似的變化也發(fā)生在管理局當中。在200名雇員中，年輕人數(shù)量不斷增加，來自全英國乃至全球的專業(yè)人員加入，為當?shù)剌斎胄迈r“血液”。