養(yǎng)老金改革事關(guān)億萬退休人員的切身利益，也是積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。 黨的二十大報告提出，完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。 3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中指出，五年來國家加強(qiáng)社會保障和服務(wù)。建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，連續(xù)上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。 據(jù)統(tǒng)計，過去五年，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)增加1.4億，截至2022年末，覆蓋10.5億人。 2022年11月，人力資源社會保障部、財政部、國家稅務(wù)總局等部門聯(lián)合發(fā)布《個人養(yǎng)老金實施辦法》，并在36個城市（地區(qū)）開始試點。這意味著，個人養(yǎng)老金制度正式落地。 我國在建立多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系方面取得了哪些成就？下一步努力的方向在哪里？個人養(yǎng)老金如何滿足日益多樣化的養(yǎng)老保險需求？作為養(yǎng)老保險體系的第三支柱，如何提升個人養(yǎng)老金的普及率？ 帶著這一系列問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者在全國兩會召開期間，對中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文進(jìn)行了專訪。 提高個人養(yǎng)老金覆蓋面關(guān)鍵在于投資回報率 NBD：個人養(yǎng)老金去年11月開始落地，但有媒體報道部分地區(qū)通過“掃碼送禮”等促銷活動吸引群眾開設(shè)賬戶，您認(rèn)為當(dāng)前個人養(yǎng)老金普及率為什么不是特別高？ 鄭秉文：個人養(yǎng)老金屬于養(yǎng)老保險制度體系里的第三支柱，它跟第一、第二支柱的制度屬性、舉辦人都有很大差別。 第一支柱的舉辦人是國家，在制度里邊既有個人的繳費(fèi)，同時還有單位的繳費(fèi)和國家財政補(bǔ)貼，所以它的激勵性是第二支柱和第三支柱所無法比擬的。 第三支柱，目前世界上幾乎所有國家制度設(shè)計特征都是完全由個人繳費(fèi)、個人積累，沒有個人繳費(fèi)以外的其他經(jīng)濟(jì)因素參與，只有個稅的遞延政策，所以不存在配比繳費(fèi)。 既然由個人繳費(fèi)、個人積累，作為老百姓，為什么要在數(shù)十年的時間里去定存定繳？國外的經(jīng)驗告訴我們，養(yǎng)老金的投資回報率是一個重要激勵因素。 假如個人養(yǎng)老金賬戶里面的產(chǎn)品回報率很低，甚至低于CPI，那么個人賬戶的持有人積極性就會很低，甚至?xí)x擇停止繳費(fèi)。這對個人的繳費(fèi)等于是一個負(fù)激勵。 想要提高個人養(yǎng)老金的覆蓋率和參與積極性，最好的辦法就是讓投資回報率符合賬戶持有人的心理預(yù)期，要讓他們有獲得感、滿足感。只有比銀行其他理財產(chǎn)品和儲蓄產(chǎn)品的利率都要高，老百姓才會有積極性。 我國是儲蓄大國，老百姓有存款的習(xí)慣和文化，即使三年疫情，存款數(shù)量也是一年比一年多，平均每年增加10多萬億元。老百姓為什么把錢存銀行？一方面是儲蓄文化的結(jié)果，另一方面，也與現(xiàn)實中可投資的金融產(chǎn)品偏少、一些銀行理財產(chǎn)品跌破凈值等因素有關(guān)，說明存在“資產(chǎn)配置荒”，只能選擇存款。 如果個人養(yǎng)老金制度讓老百姓覺得很劃算，他們肯定會主動購買。也就是說，個人養(yǎng)老金產(chǎn)品的收益率是吸引人們參與的關(guān)鍵，我們要在相應(yīng)的制度和產(chǎn)品設(shè)計上發(fā)力。 NBD：您認(rèn)為我們國家在發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系方面未來努力的方向在哪里？ 鄭秉文：發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，是我們在建立社會保障制度過程中，中央確定的制度目標(biāo)。 早在1991年建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的時候，就曾規(guī)劃以“三支柱”的理念來建設(shè)我們國家的養(yǎng)老保險體系。當(dāng)時的文件提出建立國家基本養(yǎng)老保險制度、企業(yè)補(bǔ)充保險制度和個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度，這樣的表述本質(zhì)就是發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。 1991年到現(xiàn)在已經(jīng)過去30多年，我國在建立多層次、多支柱養(yǎng)老保險方面取得了可圈可點的成就。 2021年末我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險累計結(jié)存近5.26萬億元數(shù)據(jù)來源：同花順iFinD 第一支柱由于建立的時間比較長，制度也比較成熟，所以現(xiàn)在覆蓋的人數(shù)達(dá)到法定覆蓋人數(shù)的93%到94%左右，積累了相當(dāng)可觀的基金。 第一支柱當(dāng)中包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，在基金積累方面，現(xiàn)在第一支柱的積累合計已經(jīng)超過7.3萬億元，覆蓋人數(shù)和基金積累的規(guī)模都非?？捎^。 第二支柱建立的時間稍晚一些，分為企業(yè)年金和職業(yè)年金。 企業(yè)年金建立于2004年，已經(jīng)覆蓋了2800萬多人。建立于2015年的職業(yè)年金，覆蓋的目標(biāo)群體主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，目前也覆蓋了90%多。合計第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋的人數(shù)超過了6000萬人。 至2022年三季度末全國企業(yè)年金積累基金近2.8萬億元數(shù)據(jù)來源：同花順iFinD 第三支柱從2018年開始試點，經(jīng)過近年來的試點探索和經(jīng)驗積累，我國在2022年11月成功確立了第三支柱個人養(yǎng)老金，從單純的保險領(lǐng)域擴(kuò)展到其他金融領(lǐng)域，覆蓋到了公募基金、銀行理財和銀行儲蓄產(chǎn)品。 去年11月落地的第三支柱個人養(yǎng)老金，在制度設(shè)計上與發(fā)達(dá)國家非常接近，經(jīng)過3個月左右的努力，在36個先行城市取得了非常令人振奮的成就。三個月時間，覆蓋的人數(shù)超過2800萬人，相當(dāng)于企業(yè)年金的規(guī)模。 從三支柱覆蓋人數(shù)、基金積累這兩個指標(biāo)來看，我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系取得了階段性的重大成就。 下一步，主要是要提升第二、第三支柱的覆蓋面，如果覆蓋人數(shù)不是很理想，那么多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系就很難穩(wěn)固，也難以發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。 對養(yǎng)老保險體系進(jìn)行“組合式”改革以應(yīng)對人口負(fù)增長 NBD：當(dāng)前，個人養(yǎng)老金的繳費(fèi)限額是限定在每年不超過12000元，為什么設(shè)定這一標(biāo)準(zhǔn)？未來限額會不會繼續(xù)上調(diào)？ 鄭秉文：每年12000元，每月就是1000元，它的來源是2018年5月份試點的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的上限。 沿用這個做法，是想讓制度能夠普惠中低收入群體，要讓中低收入群體成為這個制度最受益的人群。對中高收入群體來講，每年12000元的繳費(fèi)不是太“解渴”，但對中低收入人群就不是這樣了，所以上限不超過12000元，目的是讓中低收入群體廣泛受益，不要拉開收入分配的差距。 隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我認(rèn)為12000元的年度繳費(fèi)限額肯定會往上調(diào)整。如果定額上限比例不上調(diào)的話，換算成工資占比來講就等于降低了，因為全國社會平均工資每年是上漲的，根據(jù)以往五六年的數(shù)據(jù)，社會平均工資增長率在8%~9%左右。所以，無論是從中高收入群體的需求方面，還是平均工資增長的情況來看，每年繳費(fèi)上限12000上調(diào)是早晚的事。 NBD：國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年中國的人口已出現(xiàn)負(fù)增長。隨著老齡人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，我國養(yǎng)老保險體系會發(fā)生怎樣的變化？ 鄭秉文：人口結(jié)構(gòu)的變化會影響到社會經(jīng)濟(jì)方方面面，但是影響最大的，我認(rèn)為還是養(yǎng)老保險體系。 所謂的人口結(jié)構(gòu)變化，主要體現(xiàn)為人口老齡化，就是老年人口占總?cè)丝诒壤跀U(kuò)大。另一方面，勞動人口占總?cè)丝诘谋壤苍诳s小。 近年來我國老齡化程度日漸加深圖片來源：新華社記者唐奕攝 當(dāng)前所有發(fā)達(dá)國家的第一支柱養(yǎng)老保險制度，包括中國的養(yǎng)老保險制度，都是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，也就是用勞動人口的繳費(fèi)來支付退休人口的養(yǎng)老金。在人口老齡化的背景下，這項制度的收入會越來越少，支出會越來越大。 為此，幾乎所有國家都在嘗試各種各樣的改革舉措來應(yīng)對人口老齡化的趨勢。從其他國家的情況來看，無非是采取兩大類改革措施： 一類是調(diào)整制度的參數(shù)，比如繳費(fèi)率，再比如說替代率等，也就是參數(shù)式的改革； 另一類則是養(yǎng)老保險體系的結(jié)構(gòu)改革，結(jié)構(gòu)改革的一個重要領(lǐng)域就是增加第二第三支柱，擴(kuò)大第二第三支柱覆蓋面，這樣當(dāng)?shù)谝恢е娲允杖氩粩嘞陆档臅r候，如果能有效擴(kuò)大第二和第三支柱的覆蓋面，就等于在退休收入的結(jié)構(gòu)中增加了收入來源。 在面臨人口負(fù)增長的情況下，幾乎所有國家都在進(jìn)行組合式的改革，哪一個方面的空間大，就加大哪個方面的改革力度。 所以在人口老齡化加深的背景下，尤其當(dāng)我國人口出現(xiàn)負(fù)增長之后，必須要進(jìn)行組合式的改革，利用參數(shù)改革、結(jié)構(gòu)改革打出“組合拳”，這樣才能讓養(yǎng)老保險體系更好地應(yīng)對日益變化的人口趨勢。 實行延遲退休必須引入多繳多得的激勵機(jī)制 NBD：養(yǎng)老金改革事關(guān)億萬退休人員的切身利益，個人養(yǎng)老金制度落地后，哪些人獲益最大呢？ 鄭秉文：第三支柱的個人養(yǎng)老金制度與第一支柱、第二支柱相比，最受益的人群有三個：第一是新業(yè)態(tài)群體，第二個是靈活就業(yè)人員群體，第三是家政等類似職業(yè)的群體。 在養(yǎng)老金第一支柱里，現(xiàn)在覆蓋面還未達(dá)到100%，而是93%~94%左右，還有6%~7%的法定人員沒有覆蓋，他們加入個人養(yǎng)老金制度是比較合適的，所以，隨著改革的不斷深入，加入個人養(yǎng)老金的范圍也會隨之?dāng)U大。 第二支柱養(yǎng)老金（企業(yè)年金）覆蓋的人數(shù)就更少了，企業(yè)年金覆蓋的人數(shù)只有2800萬人，絕大部分人是沒有機(jī)會加入第二支柱的。那么建立第三支柱時，就非常適合第二支柱難以覆蓋的群體來加入了，這就包括上面說的家政人員、靈活就業(yè)人員等。 NBD：今年的政府工作報告提到建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。去年，我國已經(jīng)開始實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，目前還有哪些問題尚待解決？ 鄭秉文：全國統(tǒng)籌在養(yǎng)老保險制度改革中具有里程碑意義。過去30多年，我國養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌經(jīng)歷了多個階段，1986年-2020年，我國一直為實現(xiàn)省級統(tǒng)籌做準(zhǔn)備、努力，2020年全面實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。從2022年起，我國開始正式實施全國統(tǒng)籌，這說明省級統(tǒng)籌為全國統(tǒng)籌的實施作出了制度上的準(zhǔn)備。 整體來看，養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌可以提高制度的運(yùn)行質(zhì)量以及可持續(xù)性，并減少中央財政的壓力。不過實行統(tǒng)收統(tǒng)支的省級統(tǒng)籌與全國統(tǒng)籌中間只隔了一兩年，因此統(tǒng)籌的質(zhì)量還存在一定差距。 目前全國統(tǒng)籌還是調(diào)劑性質(zhì)，尚處于初級階段，所以現(xiàn)在跨省的勞動力轉(zhuǎn)移在養(yǎng)老保險關(guān)系辦理方面仍存在一定障礙，我們還需要進(jìn)一步探索和完善。 NBD：在人口老齡化背景下，延遲退休也是大家關(guān)心的話題。您認(rèn)為在全國范圍內(nèi)實施延遲退休的條件是否成熟？ 鄭秉文：延遲退休已經(jīng)提出十來年了。延遲退休是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措之一。根據(jù)測算，如果不實施延遲退休政策，到2050年，中國養(yǎng)老金制度一年支出額大約是35萬億元。但如果實施延遲退休的話，那么相應(yīng)的支出就從35萬億降到了28萬億元，中間相差了七八萬億元。 延遲退休是所有發(fā)達(dá)國家都普遍采用的改革手段。我國男性職工平均法定退休年齡是60歲，女性職工是50歲，男女平均法定退休年齡是55歲，實際社會平均退休年齡大約是54歲多。而發(fā)達(dá)國家絕大部分是男女都在65歲退休，目前有一些國家正在往67歲過渡，這樣看中國比發(fā)達(dá)國家的退休最多提早了12年以上。 延遲退休以后，一定要伴隨著我們養(yǎng)老金制度的改革，要有一定的配套措施。 比如延遲退休后，應(yīng)該提高養(yǎng)老金，應(yīng)該更加明確地引入多繳多得的激勵機(jī)制，這是絕大部分國家養(yǎng)老金制度設(shè)計的一個表現(xiàn)。對于我們國家來講，激勵性就應(yīng)該更明顯一些。這是因為中國的勞動力市場跟發(fā)達(dá)國家和其他轉(zhuǎn)型國家相比，我們的靈活就業(yè)人員占比偏高。這種就業(yè)結(jié)構(gòu)決定了我們的養(yǎng)老保險制度要有更好的激勵性。 另一方面，延遲退休政策性強(qiáng)，敏感度高，因此一定要采取全國一個政策，一個步調(diào)，不能有地方性的特殊政策，也不應(yīng)有小群體的特殊政策，而應(yīng)該是全國統(tǒng)一的政策。對于特殊工種和特殊的需要，要進(jìn)行特別的甄別。 結(jié)合國外的經(jīng)驗我們發(fā)現(xiàn)，沒有哪個國家或者地區(qū)實行多樣化的、區(qū)域性的退休政策，對于中國這樣的人口大國來說，在這方面更需要政策統(tǒng)一，防止產(chǎn)生攀比。 記者|張懷水 編輯|陳旭 統(tǒng)籌編輯|易啟江 視覺|鄒利 視頻|陳正陽 排版|陳旭