每日經(jīng)濟(jì)新聞 2021-09-06 23:09:24
去年4月,澳門行政長官賀一誠公布上任后的首份施政報(bào)告,當(dāng)中對于做好橫琴開發(fā)著墨頗多?!耙苿?dòng)多元化發(fā)展,澳門需要有發(fā)展空間。希望有一日,橫琴打造成為第二個(gè)澳門。希望澳門的制度能夠引入到橫琴,成為可以共享、讓澳門發(fā)展的地方?!比缃駱?gòu)想有望實(shí)現(xiàn),根據(jù)9月5日發(fā)布的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》,橫琴“粵澳深度合作區(qū)”落地,其一個(gè)重要的任務(wù)是,將探索“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”。
每經(jīng)記者|楊棄非 每經(jīng)編輯|楊歡
圖片來源:珠海發(fā)布
僅僅時(shí)隔一天,兩大綱領(lǐng)性方案相繼落地。
9月5日,《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》(以下簡稱“總體方案”)全文發(fā)布;6日,《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》正式出爐。
被稱為“特區(qū)中的特區(qū)”“前沿中的前沿”,一東一西兩個(gè)合作區(qū)理應(yīng)從珠江口兩岸為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展注入全新動(dòng)力。
只是比起背靠香港-深圳的前海,橫琴的發(fā)展速度略顯滯后。去年4月,澳門行政長官賀一誠公布上任后的首份施政報(bào)告,當(dāng)中對于做好橫琴開發(fā)著墨頗多。
“要推動(dòng)多元化發(fā)展,澳門需要有發(fā)展空間。希望有一日,橫琴打造成為第二個(gè)澳門。希望澳門的制度能夠引入到橫琴,成為可以共享、讓澳門發(fā)展的地方。”
如今構(gòu)想有望實(shí)現(xiàn),根據(jù)《總體方案》,橫琴“粵澳深度合作區(qū)”落地,其一個(gè)重要的任務(wù)是,將探索“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”。
有專家指出,這是一種前所未有的跨境運(yùn)行新機(jī)制。根據(jù)《總體方案》安排,合作區(qū)將“在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下,粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會(huì)”,“合作區(qū)管理委員會(huì)實(shí)行雙主任制,由廣東省省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔(dān)任”。
從數(shù)字上看,橫琴占地面積106平方公里,相當(dāng)于澳門陸地面積的三倍多。這既是機(jī)遇,更是一個(gè)巨大的想象空間——如何在這方土地上再造一個(gè)“澳門”,能否借此追趕與珠江東岸的差距?
圖片來源:攝圖網(wǎng)
2009年,《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》出臺,拉開了開發(fā)橫琴的序幕。根據(jù)當(dāng)時(shí)的定位,橫琴新區(qū)自誕生起就被賦予促進(jìn)珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的意義。
10多年過去,橫琴擁有澳資企業(yè)超過4300家,注冊資本規(guī)模超過1300億元,已然成為內(nèi)地澳門企業(yè)集中度最高的區(qū)域。在其助推下,橫琴新區(qū)去年GDP達(dá)406.99億元,是2009年開發(fā)建設(shè)時(shí)的143倍,年均增長率超過43%。
《總體方案》揭露了橫琴的另一面。在快速發(fā)展背后,橫琴“實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不充分,服務(wù)澳門特征還不夠明顯,與澳門一體化發(fā)展還有待加強(qiáng),促進(jìn)澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展任重道遠(yuǎn)”。
與此同時(shí),澳門也處在自身的艱難時(shí)刻。首先是多年來的空間掣肘。澳門陸地面積32.9平方公里,不到香港的3%,盡管多年填海造陸,依然無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的蓬勃需要,空間拓展是發(fā)展的前提。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一也是困擾澳門發(fā)展的重要問題。疫情沖擊下,2020年澳門GDP收縮56.3%,博彩服務(wù)出口、其他旅游服務(wù)出口分別下跌80.4%、73.4%,整體服務(wù)業(yè)出口額下跌74.9%。
去年底,澳門發(fā)布的《2021年財(cái)政年度施政報(bào)告》顯示,澳門已經(jīng)深切感受到“一業(yè)獨(dú)大”帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn),迫切需要深入探索和開拓經(jīng)濟(jì)適度多元的路子,時(shí)不我待。
在外界看來,《總體方案》顯示出了中央支持澳門發(fā)展的決心。
在合作區(qū)的4個(gè)定位中,前兩個(gè)就是“促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的新平臺”“便離澳門居民生活就業(yè)的新空間”。而到2024、2029和2035年的三個(gè)目標(biāo)中,亦均提到促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的相關(guān)目標(biāo),重要性不言而喻。
從某種意義上來說,在橫琴建設(shè)上,澳門的主導(dǎo)性得到了不小提升,賀一誠關(guān)于“橫琴成為第二個(gè)澳門”的希望將在一定程度上正在成為現(xiàn)實(shí)。
一個(gè)具體的例子體現(xiàn)在促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的具體產(chǎn)業(yè)政策上。根據(jù)《總體方案》,合作區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會(huì)展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)、以及現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)。
澳門理工學(xué)院公共行政學(xué)教授婁勝華在接受媒體采訪時(shí)分析,合作區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的四大產(chǎn)業(yè),也是目前澳門提出的未來產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展方向,不僅符合澳門發(fā)展實(shí)際,同時(shí)高度呼應(yīng)澳門現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)新優(yōu)勢,并與大灣區(qū)其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)一定程度錯(cuò)位發(fā)展。
圖片來源:珠海發(fā)布
而一系列圍繞深化合作的體制機(jī)制安排,讓橫琴也多了幾分其他開放區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的影子。
最突出的一點(diǎn)是有關(guān)“分線管理”的安排。
根據(jù)《總體方案》,合作區(qū)實(shí)施范圍為被劃定在橫琴島“一線”和“二線”之間的海關(guān)監(jiān)管區(qū)域,其中,橫琴與澳門特別行政區(qū)之間設(shè)為“一線”;橫琴與中華人民共和國關(guān)境內(nèi)其他地區(qū)(以下簡稱內(nèi)地)之間設(shè)為“二線”。
不同的“線”對應(yīng)著不同的管理方式。對于貨物,采取“一線”放開、“二線”管住的策略;而對于人員,則將實(shí)現(xiàn)進(jìn)出高度便利化。需要說明的是,“一線”將推行“合作查驗(yàn)、一次放行通關(guān)模式”,并“推進(jìn)澳門大學(xué)橫琴校區(qū)與橫琴口岸的專用通道建設(shè)”。
這很容易令人聯(lián)想到海南自貿(mào)港的相關(guān)政策。根據(jù)去年出爐的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》,“一線”放開,“二線”管住的管理模式同樣得以運(yùn)用,其中,“一線”以進(jìn)出口禁止、限制清單以及進(jìn)口征稅商品目錄的方式,對進(jìn)出口進(jìn)行管理;而“二線”則按進(jìn)口規(guī)定對進(jìn)入內(nèi)地貨物辦理相關(guān)手續(xù)、征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。
在不少專家看來,橫琴此舉打造了一個(gè)與海南類似的“自由港”環(huán)境。但橫琴的目標(biāo)明顯更為明確、聚焦——對接澳門,因此,盡管政策晚于海南出爐,但卻擁有了更早探索“自由港”的先機(jī)。
在體制機(jī)制的探索上,橫琴還有更多先行之利。
《總體方案》此次首提的“粵澳共商共建共管共享的新體制”,成為合作區(qū)建設(shè)最受關(guān)注的內(nèi)容。作為一種跨行政區(qū)域的合作區(qū),橫琴無疑是特殊的——它涉及到兩種制度、兩種貨幣,融合的難度和障礙都明顯高于其他普通的同城化區(qū)域。
一種全新的制度設(shè)計(jì)被用于區(qū)域協(xié)調(diào)當(dāng)中。
根據(jù)《總體方案》安排,粵澳雙方不僅將聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會(huì),廣東省長和澳門特區(qū)行政長官還將共同擔(dān)任管委會(huì)主任。在公共管理之外,兩地還將共同執(zhí)行,管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì),主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派、廣東省和珠海市派人參加;還將共享收益,2024年前投資收益全部留給合作區(qū)管委會(huì)支配,中央財(cái)政對合作區(qū)給予補(bǔ)助。
這種探索具有很強(qiáng)的先行先試的特點(diǎn)。澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長胡偉星在接受采訪時(shí)直言,“以前從來沒聽說過特區(qū)可以去共管對方管轄范圍內(nèi)的事情”,他更提出一種設(shè)想,“如果橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展得比較好,為比如南沙、前海,還有其他的地方會(huì)提供一個(gè)示范作用。”
在中山大學(xué)嶺南經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授林江告訴城叔,除去幾個(gè)區(qū)域本身的區(qū)別外,更重要的一個(gè)問題是,需要更多時(shí)間證明橫琴共商共建共管共享體制能夠成為成功樣本和范例。“從這個(gè)角度出發(fā),橫琴正在從事的與管理體制有關(guān)的制度創(chuàng)新試驗(yàn)的重要性,可能會(huì)比深圳前海與深港河套合作區(qū)目前正在實(shí)行的管理體制更加受到關(guān)注”。
圖片來源:珠海發(fā)布
而在“共建共管共享的新體制”下,珠海是否能有所作為?
若縱觀《總體方案》,盡管作為橫琴的所在地,珠海的存在感并不算強(qiáng)。在合作區(qū)的四個(gè)總體定位里,珠海僅出現(xiàn)于“推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的新高地”中,具體而言,將“有力支撐澳門-珠海極點(diǎn)對粵港澳大灣區(qū)的引領(lǐng)作用,輻射帶動(dòng)珠江西岸地區(qū)加快發(fā)展”。
但珠海的動(dòng)作很快。
根據(jù)珠海發(fā)布9月6日消息,近日,珠海市委書記郭永航主持召開市委常委會(huì)會(huì)議,專題學(xué)習(xí)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》,研究珠海落實(shí)意見。他指出,要“始終心懷‘國之大者’,舉全市之力支持配合服務(wù)好橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)。
對于橫琴,郭永航此前還曾有一番論述,“珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)因澳門而生,橫琴新區(qū)因澳門而興,自設(shè)立以來就擔(dān)負(fù)著服務(wù)‘一國兩制’和服務(wù)澳門的使命。”
作為特區(qū),珠海一直有著兩極化的評價(jià):看好的一方通常認(rèn)為,珠海人均GDP較高、人居環(huán)境條件優(yōu)秀,符合人本城市的發(fā)展要求;質(zhì)疑的一方則總會(huì)拿珠海與深圳比較,認(rèn)為同作為經(jīng)濟(jì)特區(qū),珠海在經(jīng)濟(jì)總量和民營經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上明顯落后不少。
面對新的機(jī)遇,珠海是否真的只能屈居“配角”?
事實(shí)上,在2019年發(fā)布的《橫琴國際休閑旅游島建設(shè)方案》中,珠海借琴澳合作發(fā)展自身的思路就已有所展現(xiàn)。在深入推進(jìn)區(qū)域合作的安排中,一種“總部+生產(chǎn)”“服務(wù)+制造”的互動(dòng)機(jī)制被提出,目的在于“引領(lǐng)帶動(dòng)珠海旅游聯(lián)動(dòng)發(fā)展”。
通俗地說,火車跑多快,全靠車頭帶。對于珠海而言,琴澳合作既帶來了做大橫琴的可能,也為提升全市發(fā)展水平提供了新的機(jī)遇。
具體而言,如林江所說,橫琴的直接主管是珠海市政府,即使廣東省政府與澳門特區(qū)政府都直接派出代表參與深度合作區(qū)的運(yùn)營和建設(shè),但是珠海市的角色是繞不過去的;并且橫琴并不是珠海的飛地,而是屬于珠海市行政區(qū)劃的組成部分。橫琴深度合作區(qū)的運(yùn)作和建設(shè)進(jìn)展順利,也有助于推動(dòng)珠海與澳門融合的進(jìn)程。
而對于整個(gè)珠西的發(fā)展,珠海還有可能發(fā)揮紐帶的作用。
《實(shí)施方案中》特別提到一系列提升交通聯(lián)通度的措施,比如,支持澳門輕軌延伸至合作區(qū)與珠海城市軌道線網(wǎng)聯(lián)通,融入內(nèi)地軌道交通網(wǎng);有序推進(jìn)廣州至珠海(澳門)高鐵、南沙至珠海(中山)城際鐵路等項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)。此外,還將加強(qiáng)合作區(qū)與珠海機(jī)場、珠海港功能協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。
在林江看來,珠海和澳門如果在合作區(qū)的建設(shè)中配合默契,政策對接得當(dāng),相當(dāng)于廣東與澳門的政策對接有效;如果珠海在合作區(qū)中扮演了重要角色,也相當(dāng)于廣東省在合作區(qū)中的重要性不斷提升。有了珠海的示范角色,諸如中山、江門等其他的灣區(qū)城市也有望推動(dòng)與澳門的合作,甚至參與到合作區(qū)運(yùn)作。“未來,珠海的角色只可能越來越重要。”
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