每經(jīng)記者 劉晨光 梁梟    每經(jīng)編輯 張海妮    

當(dāng)前，關(guān)于新冠肺炎傳播路徑的主流設(shè)想是：蝙蝠-穿山甲-人。這與2002年SARS“蝙蝠-果子貍-人”的傳播路徑如出一轍。如今，“食野味”成為眾矢之的，“保護(hù)野生動物”的呼聲也愈發(fā)高漲。

2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議舉行閉幕會。會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》），確立了全面禁止食用野生動物的制度。

事實上，僅將討論局限于“野生動物能否食用”是不夠的。包括疫情的“始作俑者”——蝙蝠、穿山甲在內(nèi)，大量野生動物長期游離于主流視線邊緣，相關(guān)法律法規(guī)在執(zhí)行端面臨諸多困難。同時野生動物保護(hù)名錄也亟待擴(kuò)圍。此外，有業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)表示，應(yīng)該把棲息地保護(hù)的重要程度提至更高的等級和立法目的。

上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、生命法研究中心主任劉長秋對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，有必要設(shè)定禁止食用野生動物的法律，未來修訂的法律要更好地審視野生動物保護(hù)的理念。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

修法：“利用”還是“保護(hù)”？

有關(guān)野生動物保護(hù)修法的討論由來已久。

資料顯示，《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》（以下簡稱《野生動物保護(hù)法》）于1988年11月8日通過，之后經(jīng)歷多次修訂，修訂過程則蘊(yùn)含了對野生動物觀念的轉(zhuǎn)變。

劉長秋告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，《野生動物保護(hù)法》初次通過時，更多的是把野生動物作為一種資源加以利用，或者更多體現(xiàn)為保護(hù)野生動物的資源屬性，“當(dāng)時剛剛改革開放，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，特別注重野生動物的經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)時就提出更好地利用野生動物資源”。

據(jù)劉長秋介紹，2003年“非典”之后，有學(xué)者已經(jīng)意識到野生動物問題可能會演變成公共衛(wèi)生問題和生物安全問題，提出了全面禁食野生動物。但相關(guān)立法建議當(dāng)時未被采納。

2004年修法后，盡管把野生動物當(dāng)作資源的理念仍未改變，但野生動物保護(hù)較之前還是有了很大變化。“現(xiàn)行法律規(guī)定的很多制度，包括養(yǎng)殖制度、利用制度，更多就是2004年頒布，逐步推開。不過很多學(xué)者提出，這并不是非常好的理念，還是應(yīng)該從野生動物保護(hù)本身出發(fā)。”劉長秋說。

2016年，《野生動物保護(hù)法》又作了修改，刪除了把野生動物作為資源加以利用的表述，提出“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用”。

劉長秋表示，盡管強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”，但在法條設(shè)計中，還是比較強(qiáng)調(diào)利用野生動物。“利用還是在里面，包括允許加工野生動物制品、人工養(yǎng)殖等。”他認(rèn)為，一方面“保護(hù)”應(yīng)該取代“利用”，更加尊重野生動物；另一方面，也不是完全禁止利用行為，畢竟產(chǎn)業(yè)還在，但是要逐步減少，“最終實現(xiàn)不食用、不利用的目的”。

事實上，長期以來，商業(yè)性的人工繁育野生動物缺乏有效監(jiān)管。劉長秋也認(rèn)為，有了產(chǎn)業(yè)性因素，很多人開始鉆空子——“因為有許可證，有些是在野外打的，但是出售的時候說是自己養(yǎng)的，也沒有辦法”。

劉長秋認(rèn)為，可以建立人工繁育的陸生野生動物溯源制度，最后都能落實到養(yǎng)殖戶個體。“這樣就相對比較好控制，但是成本比較高。”

2月24日《決定》通過后，距離修訂相關(guān)法律又進(jìn)了一步。全國人大常委會法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉在答記者問時表示，全面修訂野生動物保護(hù)法需要一個過程，“擬將這一修法（野生動物保護(hù)法）項目列入十三屆全國人大常委會2020年度立法工作計劃”。

2019年11月，吉林森林公安破獲一起跨省特大非法收購瀕危野生動物制品案,警方繳獲的部分野生動物制品。

圖片來源：新華社 

禁食：是否應(yīng)專門立法？

“沒有買賣，就沒有殺害”是著名的公益廣告語。獵捕、養(yǎng)殖野生動物之外，是否應(yīng)該針對禁食野生動物專門立法，也引起了廣泛討論。

廣東法制盛邦律所鄧剛律師告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，我國涉及野生動物的罪名主要包括“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”、“非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”和“非法狩獵罪”等。

鄧剛指出，按照刑法規(guī)定，非法收購珍貴、瀕危野生動物及其制品是一種犯罪行為，“為食用或者其他目的而非法購買”屬于“非法收購”，涉嫌構(gòu)成犯罪。一些地方法規(guī)規(guī)定，對于食用特定野生動物的行為，可以做出罰款等處理。

“涉及犯罪的獵捕對象，主要是國家重點保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物。對于一般野生動物，只有違反其他規(guī)定才有可能構(gòu)成犯罪。比如，違反規(guī)定，非法狩獵野生動物二十只以上的；違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)或者禁獵期使用禁用的工具、方法狩獵等。”鄧剛說。

這意味著，按照目前的國家法律規(guī)定，一般情況下，僅僅“吃”野生動物不構(gòu)成犯罪。

事實上，野生動物食用市場規(guī)模不小。西北政法大學(xué)動物保護(hù)法研究中心兼職研究員李堅強(qiáng)近期接受媒體采訪時表示，食用野生動物養(yǎng)殖業(yè)2018年的產(chǎn)值約為1494億元，食用野生動物養(yǎng)殖業(yè)2016年雇傭622萬人。

“這個產(chǎn)業(yè)盡管很大，但畢竟對人類健康有一定風(fēng)險，這個風(fēng)險一旦發(fā)生的話，造成的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所創(chuàng)造的效益。”劉長秋說。

在劉長秋看來，從經(jīng)濟(jì)角度看，沒有需求就沒有供給。如果有人想買，商家就會為了利益鋌而走險——“需要正視目前相關(guān)法律的不足。比如對于野生動物，沒有做到全過程、全方位保護(hù)，而是更多地側(cè)重一些方面，比如在獵捕和生產(chǎn)加工方面禁止，但是在食用方面不管，普通公民食用一般不需要負(fù)法律責(zé)任，只是處罰商家。”

劉長秋認(rèn)為，立法實際上是一個利益博弈的結(jié)果，“完全禁止不是很可能，有很多野生動物已經(jīng)進(jìn)入人們?nèi)粘Ｉ钪辛?。但?yīng)該會進(jìn)一步擴(kuò)展禁食野生動物的名單”。

值得注意的是，在劉長秋看來，還是有必要專門制定禁止食用野生動物的法律，“現(xiàn)在一些專家說通過修改《野生動物保護(hù)法》，在其中增加一些相關(guān)的條款來禁止食用野生動物，這個是可以的。但是僅僅這么做，一方面不能充分顯示國家對該問題的重視；另一方面效果可能也不會太好”。

“僅僅在綜合性法規(guī)中不可能面面俱到、具體展開。若專門出臺禁食野生動物保護(hù)法，有些工作可以做得更細(xì)。”劉長秋建議，最好在野生動物保護(hù)法中加上一條原則性規(guī)定，然后再以這個原則規(guī)定作為立法依據(jù)，由國務(wù)院制定更加詳細(xì)的法規(guī)。

2月24日，全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶在答記者問時表示，《決定》全面禁止食用國家保護(hù)的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，魚類等水生野生動物不列入禁食范圍。而較常見的家畜家禽（如豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等）則是主要供食用的動物，依照畜牧法、動物防疫法等法律法規(guī)管理。

如此一來，有關(guān)野生動物的定義或應(yīng)細(xì)化。NGO山水自然保護(hù)中心指出，野生動物應(yīng)該符合兩個條件，即“沒有被人類馴化”、“生活在自然里”。山水自然保護(hù)中心建議，將馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟、人工繁殖子二代以上且已經(jīng)適應(yīng)人工環(huán)境的動物，直接劃出“野生動物”的名單，轉(zhuǎn)變身份為“特種養(yǎng)殖動物”，移出《野生動物保護(hù)法》的規(guī)定范圍，采取類似家畜家禽的管理方式進(jìn)行規(guī)范。

執(zhí)法：如何實施有效監(jiān)管？

盡管疫情發(fā)生后，對《野生動物保護(hù)法》進(jìn)行修訂的呼聲一直很高，但劉長秋認(rèn)為：“現(xiàn)有的法律發(fā)揮了不可替代的作用。”正是因為現(xiàn)行法律約束，針對野生動物的獵捕、買賣行為是偷偷摸摸進(jìn)行的，不敢明目張膽。不過，劉長秋同時表示，關(guān)鍵還是進(jìn)一步落實相關(guān)法律。

黨中央明確指出，“制度的生命力在于執(zhí)行”。盡管野生動物保護(hù)立法工作一直在進(jìn)步，但在執(zhí)行端仍面臨諸多困難。

例如，包括2016年修訂后的《野生動物保護(hù)法》，設(shè)立了不能獵捕、不能加工珍貴、瀕危野生動物的法條，但穿山甲作為國家二級保護(hù)動物，卻輕易地出現(xiàn)在武漢華南海鮮市場。而最新研究顯示，穿山甲可能是新冠病毒的中間宿主。

“現(xiàn)有制度盡管并不完善，如果嚴(yán)格執(zhí)行也會起到應(yīng)有的作用，但很多制度沒有被嚴(yán)格執(zhí)行。比如現(xiàn)有的《野生動物保護(hù)法》，對珍惜、瀕危、三有的動物進(jìn)行了嚴(yán)格保護(hù)，但執(zhí)行力度還是不夠。”劉長秋說。

在劉長秋看來，未來即使修改了《野生動物保護(hù)法》，或者是頒布了禁食野生動物的相關(guān)法律，還是面臨執(zhí)法的問題。

鄧剛則表示，一方面，目前禁止野生動物交易的覆蓋面，主要限于受重點保護(hù)的動物。而如果刑法懲戒的范圍擴(kuò)大到對一般的野生動物保護(hù)，需要考慮到獵捕非保護(hù)范圍野生動物的社會危害性是否達(dá)到刑法規(guī)制的程度；同時，執(zhí)法范圍過大也會產(chǎn)生管理難度。

另一方面，禁止非法獵捕、交易野生動物要落實，必須得到普通民眾的認(rèn)可和支持。如果老百姓仍然通過“地下交易”或“黑市”交易野生動物或其制品，則仍可能無法實施有效監(jiān)管。

劉長秋坦言，在相關(guān)立法完成后，執(zhí)行過程中應(yīng)避免“一刀切”，“未必立馬完全取消野生動物人工養(yǎng)殖，因為畢竟要給這些產(chǎn)業(yè)一定的轉(zhuǎn)型期”。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，本次《決定》中也強(qiáng)調(diào)了“規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，加大執(zhí)法力度”，強(qiáng)調(diào)凡《野生動物保護(hù)法》和其他有關(guān)法律明確禁止獵捕、交易、運輸?shù)囊吧鷦游?，必須?yán)格禁止。與全面禁止食用野生動物的規(guī)定相一致，全面禁止以食用為目的的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物的行為。

2018年，湖南破獲特大販賣穿山甲案。 圖片來源：新華社

危機(jī)：保護(hù)名錄亟待擴(kuò)圍

除針對野生動物立法展開討論外，保護(hù)名錄擴(kuò)圍也應(yīng)提上日程。

值得注意的是，《野生動物保護(hù)法》衍生出兩個名錄，即《國家重點保護(hù)野生動物名錄》（以下簡稱《保護(hù)名錄》）和《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》（以下簡稱三有名錄）。上述兩個名錄，是兩份在國家層面上對野生動物進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定性文件，同各地方重點保護(hù)野生動物名錄一起，構(gòu)成了我國開展野生動物保護(hù)活動的主要依據(jù)。

不過，就目前而言，《保護(hù)名錄》及《三有名錄》相較野生動物研究保護(hù)工作現(xiàn)狀或已比較滯后：

一方面，在既有物種上，部分物種沒有上榜，例如“最有可能攜帶新冠病毒源頭”的蝙蝠，在我國有一百三十余種，卻無一上榜。

另一方面，近年來，科研人員發(fā)現(xiàn)諸多新物種，以及近年來因為各種原因瀕臨滅絕的物種，名錄卻并未同步更新。據(jù)《春城晚報》報道，云南保山昌寧縣一位村民及時救助一只“白腹鷺”。目前“白腹鷺”全球數(shù)量僅余200只左右，被ICUN Red List列為極度瀕危物種，但未被列入《保護(hù)名錄》及《三有名錄》。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，中科院動物研究所平曉鴿等在《中國科學(xué)》雜志發(fā)表論文指出，是否列入《保護(hù)名錄》，“直接影響物種的研究投入、保護(hù)政策、管理實踐、執(zhí)法司法和公眾教育，包括物種保護(hù)項目的設(shè)置與投入、自然保護(hù)區(qū)建立或升級、國家公園規(guī)劃、重要棲息地劃定、打擊盜獵和非法貿(mào)易、相關(guān)案件的認(rèn)定和判罰，以及公眾環(huán)境意識和科學(xué)普及宣傳等”。

而山水自然保護(hù)中心給《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者提供的資料顯示，光是在2019年，科研人員在中國大陸發(fā)現(xiàn)的新脊椎動物物種就多達(dá)11個。上述平曉鴿的論文中也提到，“既然以整目、整科或整屬列入類群，新增物種，無論是拆分、新發(fā)現(xiàn)種還是新記錄，都應(yīng)自動獲得保護(hù)地位”。原因在于，“廣泛認(rèn)可的、分布廣泛的物種可能不會受到太大影響，但新被承認(rèn)的物種通常來說分布狹窄，受到的威脅更大”。

在劉長秋看來，最初提出保護(hù)珍貴、瀕危物種，后來進(jìn)一步提出了“三有”動物保護(hù)問題，即可能野生動物并不是十分珍惜，但是有重要的生態(tài)、科學(xué)和文化價值，也需要保護(hù)。他認(rèn)為，從只是保護(hù)珍貴、瀕危，再到保護(hù)“三有”實際上范圍已經(jīng)有了擴(kuò)大。

“范圍擴(kuò)展的必要性肯定是有的，保護(hù)名錄還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。”劉長秋說道。他還表示，名錄修改相對較快，或僅需數(shù)月時間。

事實上，除了擴(kuò)展名錄，“三有”概念本身近期也引發(fā)業(yè)內(nèi)質(zhì)疑： “三有”標(biāo)準(zhǔn)是否保護(hù)范圍過窄，難以覆蓋大量非“重點”保護(hù)的野生動物？

記者注意到，北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心等九家機(jī)構(gòu)聯(lián)合提交的《野生動物保護(hù)法》修改意見和建議就提出廢除“三有”動物的提法。九家機(jī)構(gòu)指出，所有物種都是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，并相互制約平衡，建議擴(kuò)大“野保法”適用范圍，而“‘三有’動物是我們長期沿用的以可利用價值劃分保護(hù)類別的老思路，已不再適應(yīng)當(dāng)下的保護(hù)工作”。

九家機(jī)構(gòu)同時建議，將野生動物分為國家和地方重點保護(hù)野生動物和一般保護(hù)野生動物，同時對其利用形式和目的進(jìn)行嚴(yán)格限制。

措施：加大棲息地保護(hù)投入

擴(kuò)充名錄范圍后，保護(hù)野生動物棲息地或是治本之策。

目前，保護(hù)野生動物棲息地大多仰賴“旗艦物種”。資料顯示，所謂旗艦物種，就是被挑選出來作為代表一個需要保護(hù)的特殊棲息地的瀕危物種，“它們看起來就像是一個生態(tài)環(huán)境保護(hù)廣告中的代言明星”。

山水自然保護(hù)中心主任趙翔在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時表示，保護(hù)大熊貓、雪豹等旗艦物種的同時也能促進(jìn)其棲息地，以及和其共享棲息地的其他物種的保護(hù)。不過他也表示，“總體來看，目前國內(nèi)對于生物多樣性保護(hù)的資源投入還是非常有限，有限的資源只能流向受人們關(guān)注比較多的物種”。

記者注意到，旗艦物種的確能很好地蔭庇棲息地內(nèi)的其他物種，進(jìn)而保護(hù)區(qū)域生態(tài)。譬如，據(jù)《川報觀察》2019年7月報道，著名的四川臥龍國家級自然保護(hù)區(qū)在長江經(jīng)濟(jì)帶國家級自然保護(hù)區(qū)管理狀況評估中位列第一，正向“大熊貓+雪豹”雙旗艦物種保護(hù)區(qū)方向邁進(jìn)。

四川臥龍首次拍到野生大熊貓亞成體雙胞胎（攝于2019年7月）。圖片來源：新華社

但問題在于，大熊貓、雪豹、金絲猴等旗艦物種覆蓋的區(qū)域大多位于胡煥庸線以西的局部地區(qū)。對此趙翔也表示，“在中國，最重要的生物多樣性熱點區(qū)域是西南山地。我國目前建立了各種類型的保護(hù)地，面積占到中國國土面積的18%，這些保護(hù)地在中國的生物多樣性保護(hù)中發(fā)揮了非常重要的作用。但另一方面，最大的挑戰(zhàn)，是在這些保護(hù)地之外，尤其與人類棲息地重疊區(qū)域的生物多樣性的保護(hù)”。

而即便是旗艦物種大熊貓，其棲息地也未被完全納入保護(hù)地中。“目前的保護(hù)地只占了大熊貓棲息地面積的60%左右，依然有諸多大熊貓生活在保護(hù)地之外。隨著保護(hù)地內(nèi)保護(hù)的進(jìn)一步加強(qiáng)，保護(hù)地外的威脅持續(xù)存在，很多野生動物也在面臨棲息地破碎化等更多的挑戰(zhàn)。”趙翔說。

在前述九家機(jī)構(gòu)的建議中也提到，應(yīng)該把棲息地保護(hù)的重要程度提至更高的等級和立法目的：“現(xiàn)有立法目的僅著眼于野生動物，而未包括對其棲息地的保護(hù)。事實上，野生動物保護(hù)的成效在于物種的野外種群是否健康穩(wěn)定，這不僅取決于動物個體的保護(hù)，也包括對其棲息地的保護(hù)。”

趙翔也認(rèn)為，應(yīng)加大對于生物多樣性保護(hù)的投入，并識別出更多類型的生態(tài)系統(tǒng)，比如淡水生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)行有針對性的保護(hù)，“比如，水生物種近年來威脅很大，需要更多的關(guān)注。”