每經(jīng)編輯 周程程    

每經(jīng)記者 周程程 每經(jīng)編輯 陳星

普通公民的一封信件，就可以撬動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查。備案審查制度提供了公民表達(dá)法律訴求、尋求法律救濟(jì)的途徑。根據(jù)法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋都要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，并接受審查。

據(jù)12月24日首次公布的備案審查工作情況報(bào)告顯示，十二屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。

除根據(jù)審查建議進(jìn)行被動(dòng)審查外，主動(dòng)審查工作也在大力推進(jìn)。報(bào)告顯示，2017年已經(jīng)完成對(duì)14件行政法規(guī)、17件司法解釋、150余件地方性法規(guī)的主動(dòng)審查研究工作。

“備案審查制度既然設(shè)計(jì)出來(lái)了，就要更好地發(fā)揮它的作用。對(duì)公民提出的每一件審查建議我們都會(huì)認(rèn)真對(duì)待。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱“NBD”）記者專訪時(shí)表示，只要存在問(wèn)題，我們就會(huì)一追到底。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

●對(duì)每項(xiàng)審查建議都會(huì)認(rèn)真研究

NBD：備案審查的目的是什么，能解決什么問(wèn)題？

梁鷹：備案審查的終極目標(biāo)，不是要針對(duì)誰(shuí)、糾正誰(shuí)、否定誰(shuí)，而是通過(guò)審查與糾正，讓所有的規(guī)范性文件與國(guó)家憲法、法律保持一致，保持中央政令暢通。而此次報(bào)告的發(fā)布，更是讓制定機(jī)關(guān)真正意識(shí)到，所制定的規(guī)范性文件，都是處在全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督之下，隨時(shí)可能被糾正，這個(gè)信號(hào)非常重要。

備案審查制度，是一個(gè)“直通車”。任何一個(gè)普通公民，一張郵票、一個(gè)信封，就可以直接將對(duì)規(guī)范性文件的審查建議寄到全國(guó)人大常委會(huì)，來(lái)表達(dá)法律訴求、尋求法律救濟(jì)。一個(gè)普通公民的信件就可以撬動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查。要發(fā)揮這個(gè)制度的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)公民與社會(huì)對(duì)法治的信心。

不管哪個(gè)渠道進(jìn)入備案審查視野的有問(wèn)題的法規(guī)或司法解釋，我們都沒(méi)有放過(guò)。對(duì)于公民、組織提出的審查建議，都會(huì)逐一認(rèn)真研究、逐一審查。存在問(wèn)題的，我們一定會(huì)跟制定機(jī)關(guān)溝通，督促糾正。

NBD：報(bào)告中顯示，十二屆全國(guó)人大以來(lái)，收到的屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的審查建議共1206件，其中建議對(duì)司法解釋進(jìn)行審查有1116件，占92.5%。請(qǐng)問(wèn)審查建議多聚焦在司法解釋的原因是什么？

梁鷹：對(duì)法律作司法解釋，是為了解決司法實(shí)踐中遇到的具體問(wèn)題。每一條司法解釋，都可能涉及到不同的當(dāng)事人雙方具體的權(quán)益。正是因?yàn)樗痉ń忉屩苯佑|碰到社會(huì)公眾的切身利益，所以在司法解釋制定和適用過(guò)程中，難免會(huì)產(chǎn)生一些爭(zhēng)議。

另一方面，從社會(huì)各方面審查建議中所涉及到的司法解釋的問(wèn)題來(lái)看，確實(shí)有個(gè)別司法解釋存在“任性”的現(xiàn)象，背離法律原意，突破、改變、調(diào)整了一些法律的界限與門檻，出現(xiàn)了與法律不一致的情況。此外，還存在司法解釋滯后的情況，法律修改了，司法解釋還沒(méi)有調(diào)整，這些都可能出現(xiàn)問(wèn)題。

所以，如果司法解釋設(shè)計(jì)得不謹(jǐn)慎、不合理，一定會(huì)引起社會(huì)有關(guān)方面的關(guān)注。這也就是說(shuō)司法解釋一定要慎重作出。備案審查表面看是指向制度，實(shí)際上是指向制定這項(xiàng)制度背后的權(quán)力，約束的是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。

●部分市立法存在重復(fù)、針對(duì)性不強(qiáng)問(wèn)題

NBD：主動(dòng)審查中，2017年審查的150余件地方性法規(guī)具有什么特點(diǎn)？

梁鷹：地方性法規(guī)數(shù)量眾多，截至2016年底，共有1萬(wàn)多件地方性法規(guī)，全部逐件逐條進(jìn)行審查研究，短時(shí)間內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)。所以，我們對(duì)2017年以前制定的地方性法規(guī)采取被動(dòng)審查與專項(xiàng)審查相結(jié)合的方式進(jìn)行審查。而從今年開(kāi)始對(duì)新增的地方性法規(guī)進(jìn)行逐件逐條審查。到目前為止，審查完結(jié)的150余件，主要是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)。

NBD：在對(duì)地方性法規(guī)的主動(dòng)審查中，是否發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題？

梁鷹：2015年立法法修改后，設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市立法積極性很高，但立法能力經(jīng)驗(yàn)不足。很多設(shè)區(qū)的市在立法上是“新手上路”，問(wèn)題不少。

一是在依法立法上存在問(wèn)題，對(duì)立法權(quán)限把握的不夠準(zhǔn)確，有的地方熱衷于將行政審批、行政強(qiáng)制、行政處罰寫入法規(guī)。而實(shí)際上，有些行政審批國(guó)務(wù)院已經(jīng)取消廢止，一些強(qiáng)制手段法律也明令禁止。

一些設(shè)區(qū)的市在法規(guī)制定上存在大量重復(fù)、針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，旨在讓他們有針對(duì)性、因地制宜地制定相適應(yīng)的地方性法規(guī)，以推動(dòng)改革發(fā)展。但一些地方的立法并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。目前很多不同區(qū)域的地方立法雷同、照抄上位法、照搬兄弟省市法律法規(guī)的現(xiàn)象明顯，并沒(méi)有深入研究地方的實(shí)際情況。

NBD：這種情況準(zhǔn)備怎么解決？

梁鷹：目前我們正在梳理研究起草審查報(bào)告，分析150多件地方性法規(guī)存在的問(wèn)題有哪些，并對(duì)原因進(jìn)行分析，就下一步改進(jìn)的舉措提出建議等。我們希望多發(fā)布這種報(bào)告，給設(shè)區(qū)的市開(kāi)展地方立法工作提供指引。

●對(duì)拒不糾正的違法文件將啟動(dòng)“撤銷”程序

NBD：備案審查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，如何保障對(duì)規(guī)范性文件的糾錯(cuò)與修改得到落實(shí)？是否遇到過(guò)相關(guān)部門在問(wèn)題反饋上出現(xiàn)拖延推諉的情況，又是如何解決的？

梁鷹：到目前為止，審查研究意見(jiàn)發(fā)送給制定機(jī)關(guān)后，制定機(jī)關(guān)都積極研究配合，表示要修改完善。但是也有一些超過(guò)期限未糾正的情況，其中既有地方性法規(guī)、也有司法解釋。還有個(gè)別的已超期三五年還未糾正，最長(zhǎng)的甚至5年以上也沒(méi)有糾正。

我們考慮明年組織“回頭看”，對(duì)已經(jīng)發(fā)布研究意見(jiàn)但制定主體到目前還未糾正的，要進(jìn)行重點(diǎn)清理，督促其糾正。

NBD：憲法法律規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省區(qū)市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。我們注意到，到目前為止，全國(guó)人大常委會(huì)還未啟動(dòng)過(guò)“撤銷”程序。

梁鷹：“撤銷”可以說(shuō)是備案審查制度設(shè)計(jì)最后的“殺手锏”。憲法法律明確規(guī)定，對(duì)于拒不糾正的違憲違法文件可啟動(dòng)“撤銷”程序。在今后的審查工作中，對(duì)于拒不糾正的違憲違法文件，適時(shí)“撤銷”不是沒(méi)有可能。

NBD：備案審查工作在持續(xù)取得進(jìn)展的同時(shí)，在開(kāi)展過(guò)程中還遇到哪些問(wèn)題？

梁鷹：最大的瓶頸是備案審查制度建設(shè)和能力建設(shè)不足。其中，制度建設(shè)方面，“有件必備”尚未完全落實(shí)，也還不能保證存在問(wèn)題的法規(guī)得到及時(shí)糾正。此外，備案范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)還不是很清晰，過(guò)去在審查上更多的強(qiáng)調(diào)是否與上位法相抵觸，而現(xiàn)在則不光要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，還要更關(guān)注制度建設(shè)的滯后性所帶來(lái)的問(wèn)題。

有的法規(guī)與司法解釋是二、三十年前制定的，當(dāng)時(shí)來(lái)看是必要、合適的，契合當(dāng)時(shí)實(shí)際。但是二、三十年后，這些法規(guī)和司法解釋沒(méi)有發(fā)生改變，但目前的實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生變化，中央的政策、改革的方向、人們關(guān)注的問(wèn)題都有了新的變化發(fā)展，這時(shí)還堅(jiān)守過(guò)去的制度來(lái)解決現(xiàn)在的問(wèn)題，這是不合時(shí)宜的。所以，必須對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)有進(jìn)一步拓展和明確。

NBD：下一步準(zhǔn)備如何完善制度建設(shè)？

梁鷹：目前，更加嚴(yán)格的規(guī)范備案審查流程的制度已經(jīng)起草完畢，接下來(lái)還要征求各方面意見(jiàn)，爭(zhēng)取在2018年出臺(tái)。這個(gè)規(guī)范覆蓋所有的備案審查，全國(guó)人大、地方人大也都統(tǒng)一適用。近年來(lái)探索的函詢、提醒、約談、通報(bào)、督促等工作機(jī)制也都有望寫入。同時(shí)，也要將一些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確，例如什么叫“不抵觸”、“不適當(dāng)”等，還要強(qiáng)化審查的責(zé)任等。