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每經(jīng)記者 張鐘尹

對(duì)于超十萬(wàn)億規(guī)模的PPP（政府和社會(huì)資本合作）市場(chǎng)，相關(guān)監(jiān)管工作正從“關(guān)注量”向“關(guān)注質(zhì)”的方向逐步趨嚴(yán)。

近日，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”），這也成為我國(guó)首份規(guī)范PPP的地方文件。意見(jiàn)明確，在項(xiàng)目庫(kù)的管理方面，對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目需從嚴(yán)從緊控制。

此前，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅公開(kāi)表示，將組織開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)集中清理，對(duì)不具備條件、沒(méi)有規(guī)范開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過(guò)度依賴(lài)政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部官網(wǎng)

政府付費(fèi)項(xiàng)目投資額約占三成

PPP近幾年來(lái)發(fā)展迅猛。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月底，全國(guó)已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資額約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。

PPP市場(chǎng)放量發(fā)展，帶來(lái)的一些問(wèn)題也受到監(jiān)管層的關(guān)注。本月初，財(cái)政部金融司透露，將組織開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)集中清理。

一般而言，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制有三種：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。因?yàn)楹髢煞N回報(bào)機(jī)制涉及政府財(cái)政資金的使用，所以業(yè)界及社會(huì)公眾對(duì)此保持關(guān)注。

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)文）規(guī)定，政府付費(fèi)是指社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源于政府支付的費(fèi)用，是PPP模式的三種回報(bào)機(jī)制之一。一般來(lái)說(shuō)，像市政道路、公園等運(yùn)營(yíng)成分較少的PPP項(xiàng)目，常常使用政府付費(fèi)。

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)顯示，在管理庫(kù)項(xiàng)目中（除去識(shí)別階段），政府市場(chǎng)混合付費(fèi)（即可行性缺口補(bǔ)助）項(xiàng)目2715個(gè)，投資5.5萬(wàn)億元，分別占40.1%和54.3%；政府付費(fèi)項(xiàng)目2679個(gè)，投資3.0萬(wàn)億元，分別占39.5%和29.4%。從投資額來(lái)看，政府混合付費(fèi)類(lèi)以及政府付費(fèi)類(lèi)占比超過(guò)八成。

江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司董事長(zhǎng)丁伯康告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，政府付費(fèi)這種回報(bào)機(jī)制本身沒(méi)有問(wèn)題，但目前擔(dān)心的是，如果突破財(cái)政承受能力10%的紅線(xiàn)，或者以其他方式繞開(kāi)預(yù)算支出安排，將會(huì)帶來(lái)政府債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)。

一位財(cái)政系統(tǒng)人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析，目前政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目在入庫(kù)項(xiàng)目中占比約三成，從各方文件和高層表態(tài)來(lái)看，并不意味著政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目不能做，但需要強(qiáng)調(diào)的是，忽視運(yùn)營(yíng)、甚至沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目思路是不正確的。他認(rèn)為，要充分重視PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、績(jī)效以及長(zhǎng)期按績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，否則將難以發(fā)揮對(duì)于社會(huì)資本的激勵(lì)和約束作用，也不利于PPP項(xiàng)目整體效率的提升。

純政府付費(fèi)項(xiàng)目嚴(yán)守“紅線(xiàn)”

此次江蘇省發(fā)布PPP首份地方性規(guī)范文件，要求對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制；對(duì)前期PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、地方政府支出責(zé)任占比較高地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目，要從嚴(yán)從緊控制；對(duì)無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、不屬于公共服務(wù)范圍的純商業(yè)類(lèi)項(xiàng)目等不得納入省PPP項(xiàng)目庫(kù)。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月30日，江蘇省入庫(kù)項(xiàng)目（管理庫(kù)）210個(gè)，投資額達(dá)4738億元。

丁伯康向記者表示，江蘇嚴(yán)控政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，主要為了保障財(cái)政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為，目前PPP不再是僅僅追求規(guī)模和數(shù)量，而是更強(qiáng)調(diào)PPP的本質(zhì)——提高政府投資、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)的效率。

記者注意到，上月，江蘇省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)宋義武表示，江蘇部分地區(qū)存在財(cái)政承受能力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任不得超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地區(qū)把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，部分地區(qū)近年來(lái)PPP項(xiàng)目數(shù)量多、增長(zhǎng)快，存在過(guò)熱現(xiàn)象，尤其是純政府付費(fèi)項(xiàng)目比重較大，其PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任已經(jīng)接近10%的紅線(xiàn)，個(gè)別地方甚至超過(guò)10%，值得引起高度重視。對(duì)此，他要求，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，嚴(yán)守10%財(cái)政支出責(zé)任“紅線(xiàn)”。

大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，PPP承受財(cái)力的10%在一些地方達(dá)到上限了，政府在這個(gè)問(wèn)題上比較謹(jǐn)慎。從投資額來(lái)看，江蘇并不是PPP大省，前期做的項(xiàng)目總體上來(lái)說(shuō)比較規(guī)范，此文件對(duì)全省來(lái)說(shuō)影響并不大。

前述財(cái)政系統(tǒng)人士分析認(rèn)為，10%的紅線(xiàn)規(guī)定主要為了避免一哄而上來(lái)做PPP，否則即使不會(huì)直接帶來(lái)政府債務(wù)危機(jī)，可能也將引起未來(lái)政府的支付困難，帶來(lái)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而一個(gè)規(guī)范的PPP項(xiàng)目是政府基于社會(huì)方未來(lái)提供的公共服務(wù)的績(jī)效來(lái)支付相應(yīng)的價(jià)格，不會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。