◎李宇嘉

國開行、進出口銀行和農(nóng)發(fā)行的改革方案正式獲批，這是自2006年國家第一次提出“推進政策性銀行機構改革”以來，官方首次系統(tǒng)地闡明了政策性銀行的功能定位、業(yè)務邊界、公司治理、風險防范等政策性金融未來發(fā)展和監(jiān)管的具體問題。

1994年，國家組建三大政策性銀行，背景是國有商業(yè)銀行不良率出現(xiàn)快速上升的局面。因此，當時的政策初衷是剝離國有商業(yè)銀行的政策性職能，為國有銀行減負并實現(xiàn)徹底的市場化運營。與此同時，承擔起扶助國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)（如“三農(nóng)”）、支持國家重大發(fā)展戰(zhàn)略（如西部大開發(fā)、擴大內(nèi)需）和輔助我國優(yōu)勢產(chǎn)品的出口換匯（如基電產(chǎn)品、成套設備等）功能。

在成立初期，政策性銀行的定位、特殊功能及運作機理并未明確，也導致問題在后來漸次暴露。

第一個問題是政策性銀行“與民爭利”，利用政策優(yōu)勢開展自營性業(yè)務。

如國開行向直接投資、債券承銷、財務顧問、基金管理拓展；農(nóng)發(fā)行涉足農(nóng)業(yè)商業(yè)領域甚至非農(nóng)、擴大經(jīng)營商業(yè)性金融業(yè)務；進出口銀行向海外投資、軟件出口等提供信貸支持，向進出口企業(yè)、對外承包工程項目提供一般流動資金貸款等。

第二個問題是熱衷于商業(yè)性經(jīng)營必然導致政策性領域的“空白”。

以江蘇為例，2013年，農(nóng)發(fā)行江蘇分行、進出口銀行江蘇分行的政策性業(yè)務占比分別僅為33.04%、37.07%，接近60%的業(yè)務是賺錢的自營業(yè)務。而自營性業(yè)務的迅猛發(fā)展，導致真正需要政策性扶持的金融需求難以滿足，比如“三農(nóng)”、小微企業(yè)、城市基礎設施等。

第三個問題是風險防范不足。

根據(jù)2013年年報，國開行資本充足率達到11.28%，基本滿足非系統(tǒng)性重要銀行的監(jiān)管水平（10.5%），而其他兩家銀行自1994年成立以來一直沒有補充資本金。更高的資本充足率是抑制政策性銀行資產(chǎn)過度擴張、控制政府注資規(guī)模、避免財政危機的主要手段，國際上政策性銀行都比較強調(diào)資本的約束，比如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行和泰國農(nóng)業(yè)合作銀行的資本充足率分別為39%和20%。

進入21世紀，經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化，改革政策性金融的時機也已成熟。比如在傳統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)“三農(nóng)”方面，在糧食產(chǎn)量“十一連增”以及新型城鎮(zhèn)化的背景下，“糧棉油”信貸收購資金的供應管理不再是重點，取而代之的是促進城鄉(xiāng)要素流動、增加農(nóng)村公共服務投入和農(nóng)民資產(chǎn)收入，如促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押權的實現(xiàn)等過程中的金融支持。

在進出口領域，我國優(yōu)勢產(chǎn)品已經(jīng)具備了較強的出口競爭力，此時若再渲染低成本的金融支持，更容易招來“雙反”的報復。但與此同時，企業(yè)走出去（兼并重組、資源獲?。┑母偁幜€比較低，這從2005年中海油折戟尤尼克收購等事件可見一斑。另外在開發(fā)領域，大型水電、“鐵公機”等基礎設施已見“天花板”，而新型城鎮(zhèn)化背景下的市政和公共服務設施的開發(fā)空間還很大。值得一提的是，配合未來“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略上，也需要強有力的開發(fā)金融支持。

本次改革有“三大亮點”，即“調(diào)定位”、“劃范圍”和“控風險”。

其中“調(diào)定位”和“劃范圍”最大的特點就在于明確農(nóng)發(fā)行、進出口銀行政策性職能，分別支持“走出去”和“三農(nóng)”。與此同時，一改2006年以來國開行在商業(yè)性和政策性上“搖擺不定”，明確了其開發(fā)性金融的定位，回歸市場化、國際化主導的定位，而不是政策性。

強調(diào)農(nóng)發(fā)行、進出口銀行政策性職能定位和業(yè)務范圍自不待言。國開行上述定位，一方面是新型城鎮(zhèn)化過程中，基礎設施準公共產(chǎn)品的開發(fā)，要更多發(fā)揮市場融資的作用，國開行僅在前期孵化投入，市場機會出現(xiàn)后，要及時導入商業(yè)銀行信貸、資本市場債券融資等；另一方面，市場化、國際化的定位，目的在于支持企業(yè)“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略，遵循市場化、國際化的原則，與沿路沿線國家在互聯(lián)互通上合作。

開發(fā)性金融回歸市場化是金融市場范圍擴張的結果。政策性金融大行其道是二戰(zhàn)后經(jīng)濟重建的產(chǎn)物，隨著市場化的推進，各國都縮小了政策性金融的范圍。

在資本結構和業(yè)務范圍上，政策性金融與國有銀行、財政存在交叉。而前者業(yè)務不僅要符合政府意圖，又要符合金融機構運行規(guī)則，如公司治理、風險防范和可持續(xù)運營，這不得不讓政策性金融開展一些商業(yè)性業(yè)務。但這助長了監(jiān)管套利和道德風險，拿政策性優(yōu)惠尋求商業(yè)性盈利、掩蓋商業(yè)損失。

因此，國際上運作比較好的政策性銀行，除了市場化外，都很在意公司治理和內(nèi)控，如法國信托局、巴西社會發(fā)展銀行、泰國農(nóng)業(yè)合作銀行的商業(yè)性業(yè)務都建立了防火墻，通過子公司或分賬來實現(xiàn)；星展銀行、日本農(nóng)林漁業(yè)銀行通過上市或融資渠道國際化來倒逼良好治理結構的建立；KDB在會計審計、增資預算和金融監(jiān)管方面，接受不同機構的嚴管。

因此，盡管此次強調(diào)補充資本來防范風險，這是第三個亮點，但這是不夠的，國有控股商業(yè)銀行目前不良率連續(xù)出現(xiàn)反彈就是例證。更關鍵的在于，建立業(yè)務防火墻、完善內(nèi)控監(jiān)管、鼓勵商業(yè)性金融適時介入（如通過銀團貸款）、完善公共產(chǎn)品市場化的、國際通用的融資渠道（PPP、債券）。特別是要將政策性金融限定于為培育市場“作嫁衣”，在市場成熟后及時退出，以便給市場化金融騰出效率空間。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）