每經編輯 每經記者 張雯 發(fā)自北京    

每經記者 張雯 發(fā)自北京

農墾改革又進一步。

2月1日，2015年中央一號文件發(fā)布，內容明確要加快轉變農業(yè)發(fā)展方式、全面深化農村改革等，而此前市場關注度頗高的構建新型農業(yè)經營體系、推進農村集體產權制度改革、農村土地制度改革均獲一號文件相當篇幅描述。

值得注意的是，農墾改革議題首次進入一號文件視野。文件明確，將加快研究出臺推進農墾改革發(fā)展的政策措施，深化農場企業(yè)化、墾區(qū)集團化、股權多元化改革，并將明晰農墾國有資產權屬關系。

國土面積的3.9%，被農墾系統(tǒng)握在手中，當前農墾企業(yè)資產總額已經超過1萬億元，但土地等資源性資產因并未納入農墾的資產評估而成了資本運作的“處女地”?！睹咳战洕侣劇酚浾吡私獾剑r墾土地有望在改革中實現(xiàn)資本化運作，其潛藏的巨大爆發(fā)力將十分可觀。

農墾巨量“處女地”有待資本化

一號文件明確，加快研究出臺推進農墾改革發(fā)展的政策措施，深化農場企業(yè)化、墾區(qū)集團化、股權多元化改革，創(chuàng)新行業(yè)指導管理體制、企業(yè)市場化經營體制、農場經營管理體制。明晰農墾國有資產權屬關系，建立符合農墾特點的國有資產監(jiān)管體制。

《每日經濟新聞》記者在相關人士處了解到，農墾改革將覆蓋行政管理體制、人力資源管理、土地制度等多方面議題，但在所有改革架構中，最基本也最重大的議題將是土地。

在少數(shù)幾個墾區(qū)的改革經驗中，“資源資產化、資產資本化、資本股份化”正在成為農墾土地改革的一條重要戰(zhàn)略。一位內部人士告訴《每日經濟新聞》記者，“根據(jù)去年農墾調研結果來看，關于農墾土地問題，已有多位官員提出要支持土地資源資產化、資本化，探索國有農場農用地轉讓、抵押、擔保的方式和途徑，國有農場存量建設用地或可入市交易，這也代表了一種改革的方向”。

資料顯示，目前農墾企業(yè)資產總額超過1萬億元，農墾系統(tǒng)擁有1779個國有農場、1412萬人口和323萬職工，土地總面積為36.6萬平方公里，占國土面積的3.9％，其中耕地面積約占全國的4.5％。2014年，農墾實現(xiàn)生產總值6500億元。值得注意的是，當前農墾企業(yè)的資產總額并未計算進土地等資源性資產。

1月31日，農業(yè)部農墾局與北京大學管理科學研究中心聯(lián)合啟動農墾改革發(fā)展重大戰(zhàn)略問題課題研究，北大教授厲以寧認為，“農墾改革的總目標應該是把國有資源或者資產，包括土地、資本和人力等三方面搞活，更好地發(fā)揮效益，在改革中，要研究解決好土地的資本化問題”。

厲以寧表示，農墾改革要研究解決好土地的資本化問題，“誰對土地進行投入，就應該獲得土地的增值收益”；在墾區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，房地產的發(fā)展可成為經濟增長的動力；加快轉變經營方式，發(fā)展加工業(yè)和服務業(yè)，推動“六次產業(yè)”發(fā)展，將農墾建設成為農業(yè)現(xiàn)代化的重要基地。北京大學光華管理學院教授朱善利提出，“接下來的改革步驟中可以以黑龍江墾區(qū)側重農墾體制研究，以江蘇墾區(qū)側重混合所有制研究”。

一位地方農墾的負責人告訴《每日經濟新聞》記者，“現(xiàn)有農墾土地在資產抵押、資本運作上存在一些不規(guī)范現(xiàn)象，既加大了國有土地資產流失的可能性，也約束了農墾進一步做大做強，如能顯化土地的價值，則地方農墾的總資產至少可增至數(shù)百億元，這樣就大大提升了企業(yè)的抗風險能力”。

農墾土地改革“兩難”

前景雖美，但尚有“一步之遙”，農墾土地改革路上還有兩只妖精要打：一方是虎視眈眈的地方政府拿地沖動，一方是老舊運作體制市場失靈。

一位地方農墾負責人告訴《每日經濟新聞》記者，“國有土地的性質，不同于農村集體所有土地，在征占上存在更大的便利性，這也導致了，有些地方政府只要農場的土地和資源，不要農墾的人，在土地開發(fā)使用上往往侵害農場的利益”。

在地方政府“土地財政”的沖動下，擁有大片國有土地的農墾，常面臨地方政府插手農墾土地業(yè)務的境遇。“由于現(xiàn)行法律法規(guī)對農場國有土地管理缺乏系統(tǒng)規(guī)定，造成地方市縣政府大量低價收回國有農場土地，致使土地價值不能得到充分體現(xiàn)”，一位在2014年7月就農墾改革議題赴地方墾區(qū)進行調研的農業(yè)部人士告訴《每日經濟新聞》記者，“有一些下放采取屬地化管理的農場，已經出現(xiàn)較為嚴重的國有資源被蠶食現(xiàn)象，有的是被村民侵占，更多則被當?shù)卣蛢r征用于城鎮(zhèn)建設和工業(yè)園區(qū)建設”。

事實上，在農墾的改革議題中，“墾地關系”一直是無法規(guī)避的一個現(xiàn)實問題。農墾的改革，必然涉及與地方政府的利害關系，而在現(xiàn)有改革較為成功的墾區(qū)看來，實現(xiàn)“墾地合作、地利共享”是應有之義，《每日經濟新聞》記者了解到，目前已有安徽、寧夏、上海等墾區(qū)進行了土地擴權賦能的實踐探索，其在不改變土地性質、不改變土地用途、不對土地進行處置的前提下，將土地評估作價注入農墾集團、轉增國有資本金，進而增強了墾區(qū)企業(yè)集團的資產規(guī)模、提高了融資能力。

以安徽農墾為例，其改革措施是將農墾土地由原來的屬地化管理變?yōu)槭〖薪y(tǒng)一管理，農場作為鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃由地方編制，農場建設占用農用地實行指標單列，農墾土地開發(fā)復墾整理由省統(tǒng)一管理；農墾土地均由省級確權登記發(fā)證，并規(guī)范了農場土地處置。在這樣的管理前提下，截至2013年底安徽省農墾已完成土地確權面積93.95萬畝，確權率達97.21%。在安徽淮南，參照土地使用稅的分享模式，農場將按年得到按比例提高的獎勵，使農場職工實現(xiàn)了多元就業(yè)和收入增長。

地方墾區(qū)的實踐已經倒逼出改革的方向：資源變資產、資產變資本?！睹咳战洕侣劇酚浾吡私獾?，“顯化土地價值”將成為農墾改革的重要研究方向：抵押、擔保、融資以實現(xiàn)其金融功能，作價入股以實現(xiàn)其資產屬。