國有企業(yè)改革需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權(quán)、理順關(guān)系”的理念，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間真正意義上的“委托－代理”

■葉揚 作者單位：中國社會科學(xué)院公司治理研究中心

十八屆三中全會明確指出市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律是由市場決定資源配置，本輪深化改革是要使市場在資源配置中起決定性作用，因此，我們不得不再次思考國有企業(yè)存在的目的、政府與國有企業(yè)的關(guān)系以及政府與市場的關(guān)系等本質(zhì)性的問題。

然而，目前很多地方正在探索實施的國有企業(yè)改革卻與十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的精神背道而馳，究其根本原因還是思想觀念因循守舊，有的與主流經(jīng)典理論向左，甚至有可能出現(xiàn)歷史倒退的苗頭。

筆者認(rèn)為，這主要是對政府與市場間關(guān)系的錯誤理解，這種錯誤理念也是當(dāng)前阻礙國有企業(yè)改革最根本的問題。因此我們必須對以下三個問題有正確的認(rèn)識：一是國有企業(yè)是否需要從競爭性領(lǐng)域退出；二是部分公共物品和準(zhǔn)公共物品是否能由非國有企業(yè)提供；三是公用事業(yè)類國有企業(yè)是否需要設(shè)立董事會。

首先，國有企業(yè)應(yīng)該逐步從競爭性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性和公共服務(wù)性領(lǐng)域。

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要重新審視淡馬錫的成功理念，不是因為其利用優(yōu)勢在競爭性市場一支獨秀、攫取利潤，而恰恰是因為其培育新興市場，待市場成熟、競爭充分后適度、適時退出，轉(zhuǎn)而進(jìn)入其他非國有資本不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，真正做到了有進(jìn)有退、有所為有所不為。

其次，國有企業(yè)和非國有企業(yè)都能成為公共物品與準(zhǔn)公共物品的提供主體。

從國內(nèi)外公共物品和準(zhǔn)公共物品提供方式的實踐來看，引入競爭往往是資源配置帕累托改進(jìn)的最有效方式，因此部分準(zhǔn)公共物品完全可以由非國有企業(yè)提供。

最后，國有企業(yè)董事會的決策地位不可或缺。

從表面上看，提供公共物品和準(zhǔn)公共物品的國有獨資公司由于完全由財政撥款、補(bǔ)貼，僅僅是完成政府交辦的任務(wù)，幾乎沒有自由決策的事項，因此根本不用設(shè)立董事會。然而，只要是資源配置，都存在如何實現(xiàn)最優(yōu)的問題，這需要廣泛、深入地調(diào)查研究，專業(yè)的分析和判斷，因此董事會的決策作用不可或缺。

筆者認(rèn)為，未來國有企業(yè)改革路徑應(yīng)從以下兩方面入手。

一是建立實質(zhì)性的“委托－代理”關(guān)系。

目前各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與真正意義上“淡馬錫”一臂之距的股東角色還相去甚遠(yuǎn)，因此國有企業(yè)改革依舊需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權(quán)、理順關(guān)系”的理念，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間真正意義上的“委托－代理”。以管資本為主、積極發(fā)展混合所有制進(jìn)行國資國企改革是今后改革的方向，但不是設(shè)立了國有資本運營公司或投資公司、實行了股權(quán)多元化，現(xiàn)行國資系統(tǒng)“委托－代理”中存在的問題就解決了。各級政府及國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該適時轉(zhuǎn)變觀念，深刻領(lǐng)會中央的精神，將管資本作為真正履行淡馬錫“一臂之距”股東職責(zé)的契機(jī)，認(rèn)真思考“有所為、有所不為”的本質(zhì)問題。國有資本運營公司和投資公司的設(shè)立，將進(jìn)一步明確國有資本“公益型、戰(zhàn)略性、環(huán)保性、科技性”的投向，同時也將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)拉開了適當(dāng)?shù)木嚯x，進(jìn)一步防止“政策之手”干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營。

二是發(fā)揮公司法人治理結(jié)構(gòu)中董事會的核心作用。

“抓大放小、依法授權(quán)”實質(zhì)上就是在理順“委托－代理”關(guān)系的基礎(chǔ)上，以董事會為核心，進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。目前，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍以董事會建設(shè)為核心加強(qiáng)國有企業(yè)公司治理，已取得了階段性成效，但還應(yīng)該從以下三個方面進(jìn)一步突破：

首先，增強(qiáng)董事會獨立性。

《OECD國有企業(yè)董事會治理——國際實踐概述》中明確指出，董事會在國有企業(yè)公司治理中起核心作用，并應(yīng)該保持董事會的獨立性。但是從國內(nèi)普遍的實踐來看，目前我國各級國有企業(yè)董事會本身的獨立性較弱，并且沒有被賦予應(yīng)有的權(quán)力，主要表現(xiàn)在對經(jīng)理層的任免權(quán)和部分事權(quán)，國有企業(yè)董事會擁有總經(jīng)理獨立聘任權(quán)的情況更是鳳毛麟角，應(yīng)盡快賦予其合法權(quán)力，進(jìn)一步提高國有企業(yè)董事會的獨立性，并根據(jù)十八屆三中全會《決定》中的要求，“建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用”。此外，董事尤其是外部董事的選擇決定了董事會的獨立性，然而目前很多地方依然沒有賦予國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇董事的權(quán)力，尤其是外部董事往往成為“退休領(lǐng)導(dǎo)俱樂部”和榮譽(yù)勛章，因此外部董事過半數(shù)依然要繼續(xù)推進(jìn)，更重要的是外部董事職業(yè)化、市場化、專業(yè)化需要進(jìn)一步提升。

其次，實行分類監(jiān)管。

國資委成立至今，在公司治理方面仍處于一刀切的粗放型局面，無論企業(yè)規(guī)模大小、是何類型，都是一把尺子、一桿稱、一鍋粥，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來衡量，國有企業(yè)分類治理模式尚未形成。分類監(jiān)管是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度對國資、國企改革提出的必然要求，因此十八屆三中全會《決定》中明確指出要“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”。在實踐中，中央和部分地方國資委在國資監(jiān)管時已有分類的意識和初步做法，例如分類干部管理、分類業(yè)績考核，但在法人治理結(jié)構(gòu)這種所謂的頂層設(shè)計方面尚屬空缺。即便如此，分類也絕不是目的，而是手段，因此不能為了分類而分類。分類的目的是使屬性相同的企業(yè)具有可比性，使屬性不同的企業(yè)具有差異性和區(qū)別性，從而才能更加客觀、實際、公正地進(jìn)行評價，有針對性地進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。

最后，是構(gòu)建量化評價體系。

目前，董事會量化評價尚未普及。各國資委在受理董事會年度工作報告方面開展了不同程度的制度創(chuàng)新，但這種評價模式更大程度上屬于定性的方式。雖然個別地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（上海國資委）初步探索建立了量化評價指標(biāo)體系，但也沒有針對每一類型的企業(yè)進(jìn)行分類評價。

筆者認(rèn)為，國有企業(yè)基本可以從四個維度進(jìn)行分類，按照提供產(chǎn)品的性質(zhì)可以分為公用類、戰(zhàn)略類和競爭類，按照行業(yè)類別可以分為工農(nóng)產(chǎn)品制造類、建筑房地產(chǎn)類、商旅服務(wù)類和投資類，按照規(guī)模大小可以分為規(guī)模較大、規(guī)模中等和規(guī)模較小，按照資產(chǎn)證券化率可以分為整體上市、部分上市和非上市。其中，根據(jù)企業(yè)提供產(chǎn)品的屬性和本質(zhì)目的來劃分，應(yīng)當(dāng)是國資委分類監(jiān)管的主要原則和標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，如果遇到集團(tuán)多主業(yè)的情況，應(yīng)當(dāng)揭開“集團(tuán)的面紗”，按照各業(yè)務(wù)板塊的權(quán)重區(qū)別對待，通過各種手段踏踏實實做到監(jiān)管下沉，而不是停留在表面和形式上。更重要的是，進(jìn)行分類評價時，則應(yīng)該根據(jù)四個維度分別設(shè)定有針對性的指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)的特點將各維度的分類指標(biāo)整合成一個特定的指標(biāo)集。