每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶    

每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶

黨的十八屆三中全會釋放的土地改革信號，讓土地流轉(zhuǎn)成為持續(xù)的熱點。而在此前，重慶地票制度已經(jīng)試行5年，其在保證耕地占補(bǔ)平衡的同時，實現(xiàn)了緩解城市建設(shè)用地緊缺、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入等多贏效果，但也引來一些質(zhì)疑。為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者走訪相關(guān)村落，對話管理部門及學(xué)者專家，以期為地票制度的發(fā)展完善給出有益的參考。

在當(dāng)前各地探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市的背景下，作為重慶盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的重要工具，地票已經(jīng)低調(diào)試行超過5年。

所謂“地票”，簡單來說就是城市建設(shè)用地指標(biāo)。重慶市國土資源和房屋管理局 （以下簡稱重慶市國土房管局）提供的信息顯示，截至2013年12月底，該市已有近67萬農(nóng)戶申請農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，涉及面積約39萬畝，已完成復(fù)墾18.15萬畝 （一部分用于增減掛鉤），已成交地票13.15萬畝，成交額達(dá)267億元。

近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者針對重慶地票運(yùn)行情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶先行先試的地票制度，探索出了一條解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城后建設(shè)用地被閑置廢棄、耕地保護(hù)壓力增大、城市建設(shè)用地緊缺等問題的新路子，同時實現(xiàn)了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，達(dá)到多贏的效果。

不過值得注意的是，也有部分市場人士及學(xué)者對重慶地票模式的運(yùn)行效果和改革前景心存疑慮，對地票實行中伴隨的宅基地管理、復(fù)墾耕地質(zhì)量對等性、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理能力等表示擔(dān)憂。

張錦銀的地票賬本/

一方面，農(nóng)村人均宅基地面積大幅超標(biāo)；另一方面，新增城市建設(shè)用地供不應(yīng)求。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實情況下，重慶地票應(yīng)運(yùn)而生。

張錦銀站在一塊種了大白菜的土地前告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，這原本是他家老房子的宅基地，5年前，這塊地一次性給他帶來了近4萬元的收益。至于這塊土地如何 “變現(xiàn)”，其中的訣竅便在于重慶開創(chuàng)性提出的地票制度。

張錦銀是重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村村民。2007年底，經(jīng)他本人申請，在區(qū)鄉(xiāng)干部的組織下，張家年久失修的老房子被拆除，所在地塊復(fù)墾為耕地。2008年12月，這塊地與眾多被復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地被打包進(jìn)一宗面積上百畝的地票，并進(jìn)入重慶農(nóng)村土地交易所（以下簡稱重慶土交所）拍賣，經(jīng)過多輪競價，這宗地票以每畝8萬多元的價格被拍走。

而在此前，由于農(nóng)村集體土地只能在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，張錦銀這塊宅基地曾獲得的報價還不到3000元。

近5年來，重慶依托地票模式，共實現(xiàn)了267億元的總成交額。

所謂“地票”，簡單來說就是城市建設(shè)用地指標(biāo)。《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)，即為地票。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的重要工具，重慶地票已經(jīng)低調(diào)試行超過5年。但相對于和地票一脈相承的重慶土交所，重慶方面對地票的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，即便是在運(yùn)行5年之后，當(dāng)記者采訪重慶市國土房管局相關(guān)人士時，對方的態(tài)度仍然很低調(diào)。

2008年4月，已獲批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)的重慶市開始籌謀中國第一家農(nóng)村土地交易所，該交易所的最終目的是要打破城鄉(xiāng)二元土地阻隔，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村集約土地，滿足城市用地需求，同時讓城市化效益反哺農(nóng)村。

2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式，設(shè)立農(nóng)村土地交易所。隨后，國務(wù)院常務(wù)會議通過并發(fā)布了 《關(guān)于支持和促進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的意見》。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所正式掛牌。交易所由重慶市政府出資，是該市國土房管局的直屬副局級事業(yè)單位。當(dāng)日舉行首場地票交易，拍出兩張地票，共計1100畝，其中包含前文所述張錦銀家的地塊。

“重慶成為地票試行區(qū)有它自身的特點。”重慶土交所執(zhí)行總裁童代志告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，重慶具有特殊的“大城市、大農(nóng)村”格局，1997年城鄉(xiāng)人均年收入差距為3000元，2007年這一差距已擴(kuò)大至1萬元，如何消除二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，成為重慶必須破解的難題。

不過最終令重慶下定決心研究地票制度的，是一份來自江津區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地使用狀況的調(diào)研報告。

報告顯示，2006年，江津區(qū)對全區(qū)用地情況進(jìn)行調(diào)查摸底后發(fā)現(xiàn)，39萬農(nóng)戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農(nóng)戶以非農(nóng)收入為主，大量的農(nóng)村房屋空閑和廢置；農(nóng)村居民人均宅基地面積高達(dá)198平方米，遠(yuǎn)高于國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》人均150平米的上限；同時，重慶每年新增城市建設(shè)用地指標(biāo)約為10萬~15萬畝，實際需求卻遠(yuǎn)高于這一數(shù)字。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實躍然紙上：一方面，農(nóng)村人均宅基地面積大幅超標(biāo)，另一方面，新增城市建設(shè)用地供不應(yīng)求。各方都在期盼一種工具使二者之間產(chǎn)生化學(xué)效應(yīng)，達(dá)到 “一石二鳥”的效果。這個工具，便是地票。

一張地票的“旅程”/

市場主體競得地票，并不意味著獲得土地使用權(quán)。要想兌現(xiàn)地票，仍需參加“招拍掛”，可在全市范圍選取符合規(guī)劃的土地，用地票辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，地票從生產(chǎn)到使用，要經(jīng)歷4個環(huán)節(jié)，分別是復(fù)墾、驗收、交易、使用，每個環(huán)節(jié)都缺一不可。

據(jù)重慶土交所人士介紹，首先要以土地利用總體規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程為指導(dǎo)，在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，對規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界以外的農(nóng)村建設(shè)用地實施復(fù)墾。

“復(fù)墾也是一個系統(tǒng)性的工程。”重慶土交所執(zhí)行副總裁王曉芹介紹說，復(fù)墾的流程依次為：農(nóng)戶申請—鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報—區(qū)縣組裝項目—前期測繪—簽訂協(xié)議—入庫備案—工程建設(shè)招投標(biāo)—項目實施復(fù)墾。

宅基地經(jīng)過復(fù)墾后，再由土地管理部門會同農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門，對復(fù)墾產(chǎn)生的耕地從質(zhì)量和數(shù)量兩個方面進(jìn)行把關(guān)，在留足農(nóng)村發(fā)展空間的基礎(chǔ)上進(jìn)行驗收，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，便是地票的來源。

“驗收同樣有嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。”王曉芹說，復(fù)墾后的耕地要求達(dá)到有效土層厚度不低于40厘米，礫石及瓦礫含量不超過15%，耕地平均臺面坡度不超過15度，并基本與其他耕地連片。

達(dá)到這些要求，才能驗收合格。土交所對接市場需求后，將驗收合格的項目進(jìn)行組合打包，形成一宗地票，在交易所進(jìn)行拍賣，具有獨立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與競買，競拍成功者會得到地票證書。

至于為何使用 “打包”這一形式，童代志解釋稱，重慶人均土地占有量較小，單個農(nóng)民提供的土地零散，不便于管理，所以采取了在區(qū)縣政府下設(shè)土地整治機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民委托開展復(fù)墾整治，合格后再拿到交易所進(jìn)行拍賣的方式。

“即便地票已經(jīng)成交，但集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶仍然擁有對該塊復(fù)墾耕地的使用權(quán)。”重慶土交所人士介紹稱，只要村民戶籍未更改，都能繼續(xù)對該塊耕地進(jìn)行種植。

值得注意的是，市場主體競購到地票并不意味著獲得了土地使用權(quán)，要想把用地指標(biāo)落實到土地上，仍然需要參加土地“招拍掛”流程，可在重慶范圍內(nèi)選取符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，用地票申請辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，最終將地票落地為實際的建設(shè)用地地塊。

事實上，重慶地票制度的大體輪廓在國內(nèi)另一土地改革制度上也有跡可循。

根據(jù)規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地及經(jīng)營性用地等都需要由國土資源部門提供指標(biāo)，該指標(biāo)按年配給，各地年度建設(shè)發(fā)展所用土地面積不能超過該指標(biāo)數(shù)量。為了應(yīng)對城市、農(nóng)村建設(shè)用地雙增長格局，國家制定了 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（以下簡稱增減掛鉤），要求在城市建設(shè)項目實施期內(nèi)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，將新增耕地轉(zhuǎn)化為掛鉤指標(biāo)，可在城鎮(zhèn)的項目開發(fā)區(qū)內(nèi)占用等量耕地作為建設(shè)用地，以期實現(xiàn)耕地占用的動態(tài)平衡。

“我們的地票制度就是增減掛鉤的升級版，但又有不同。”童代志告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，一是區(qū)域不同：增減掛鉤的拆舊和建新均局限在某個區(qū)縣范圍，而地票交易在地域上不受限制，能將不同區(qū)縣的地塊打包為一個指標(biāo)進(jìn)行拍賣，最終拍得指標(biāo)后，在使用它置換建設(shè)用地時，也不局限于某個區(qū)縣；二是順序不同，增減掛鉤采用“先用后補(bǔ)”模式，地票則是“先補(bǔ)后用”，實現(xiàn)“先造地后用地”。

一位對重慶地票制度頗有研究的人士表示，“用”和“補(bǔ)”這一順序調(diào)換的設(shè)計，對于解決當(dāng)前耕地未批先占、多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣等普遍問題更能發(fā)揮立竿見影的效果。

重慶市國土房管局提供的數(shù)據(jù)顯示，近5年以來，重慶地票交易的頻率和規(guī)模逐年增大，2008年僅交易4宗，2011年便達(dá)到上百宗；成交價格也由首場交易的8萬元/畝逐步提升并穩(wěn)定在20萬元/畝左右；2007年重慶城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地的比例為0.33∶1，2012年這一比例變成了0.43∶1，耕地保有量也逐年增加。

市場化之手/

在實際交易中，出價的高低是決定誰能獲得地票的唯一條件。這一市場化運(yùn)作的直觀反映是，以市場供需決定的地票成交價格日漸趨穩(wěn)。

如果單從上述數(shù)據(jù)來看，地票模式在重慶的5年試行著實稱得上 “功德圓滿”。而在探討地票背后的推手時，多名常年研究地票制度的分析人士均將焦點放在了市場化上面。

“如果說地票是盤活農(nóng)村土地市場的工具，那么市場化機(jī)制就是令地票發(fā)揮該功效的核心要素。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說。

“我們在最初設(shè)計時，就把市場化放在了重要的位置，它的理念主要體現(xiàn)在交易環(huán)節(jié)。”童代志表示，在每一場地票拍賣會前，重慶土交所都會廣泛發(fā)布交易信息，以確保參加交易的市場各方信息對等，保障市場供需趨于平衡，而在實際交易過程中，出價高低是決定誰能獲得地票的唯一條件。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在采訪中注意到，這一市場化基因的直觀反映便是，以市場供需情況決定的交易價格日漸趨穩(wěn)。

在中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍看來，重慶地票的最大魅力在于帶動了市場多方的積極性，雖然宅基地和農(nóng)房是農(nóng)民的主要財產(chǎn)，但個人無法進(jìn)行確權(quán)買賣，進(jìn)而難以實現(xiàn)財產(chǎn)收益。此外，由于地票的落地使用在整個重慶市都有效，渴望獲得城市周邊土地開發(fā)權(quán)的企業(yè)給出的地票價格上漲空間很大，這對三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群等地的農(nóng)民具有較大吸引力。

重慶市國土房管局提供的信息顯示，該市已有近67萬農(nóng)戶申請農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，涉及面積約39萬畝。

此外，對于市場另一端的開發(fā)機(jī)構(gòu)而言，持有地票意味著在選擇地塊時更主動。如果開發(fā)商等市場主體看中一個沒有指標(biāo)的城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的地塊，就可以憑地票申請政府將其納入“招拍掛”流程進(jìn)而競拍。

一家重慶本地大型房企品牌公關(guān)人士告訴記者，過去政府推出地塊，企業(yè)參與競拍，但留給企業(yè)了解地塊的時間短，難以與城鄉(xiāng)規(guī)劃形成良性戰(zhàn)略互動。在地票制度下，企業(yè)可提早根據(jù)政府規(guī)劃作出項目規(guī)劃設(shè)計，并持有地票提早介入地塊規(guī)劃，從而降低了機(jī)會成本。

溫鐵軍認(rèn)為，地票還推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一個佐證是，此前重慶最偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城口縣，農(nóng)房在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部交易每戶僅幾千元至萬元，而在重慶土交所拍賣后，價格已提升了數(shù)倍甚至十幾倍。

“地票推動了遠(yuǎn)距離、大范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)方式分享到城市周邊土地的級差收益，加大了發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)的力度，這是真正的城市反哺農(nóng)村。”黨國英說。

重慶官方發(fā)布的信息顯示，過去5年以來，有三分之二的地票來源于渝東北、渝東南等偏遠(yuǎn)地區(qū)。

尚未完全變現(xiàn)的設(shè)計初衷/

盡管重慶地票在試行中可能存在復(fù)墾耕地后期管理、耕地質(zhì)量對等性等問題和隱憂，但地票制度不少細(xì)節(jié)方面正在不斷完善。

在不少專家學(xué)者看來，重慶地票試行過程中，拆除村民老屋并復(fù)墾形成地票的過程，理論上看是促進(jìn)落實耕地占補(bǔ)平衡，但要達(dá)到占劣補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田等要求，還需要相關(guān)制度的進(jìn)一步詳細(xì)設(shè)計。

江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村村民陳吉祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者反映，當(dāng)時有村干部要求復(fù)墾村民每年上交一定費(fèi)用作為繼續(xù)耕種的前提條件，有一些村民不愿交錢導(dǎo)致耕地存在一段時間的閑置。

重慶地票相關(guān)規(guī)定指出，只要參與復(fù)墾的村民戶籍未改變，就仍然擁有該塊土地的承包經(jīng)營權(quán)。但重慶土交所一名知情人士表示，孔目村搞宅基地復(fù)墾是在2006年、2007年，嚴(yán)格來說，這個情況與地票制度的關(guān)系并不大。

“后來大家都不愿意交這個錢，現(xiàn)在這個地基本是自己在種。”一名村民說。顯然，復(fù)墾形成耕地的后期管護(hù)利用問題尚未得到根本解決。

此外，重慶地票的設(shè)計初衷是保護(hù)耕地質(zhì)量和數(shù)量，但從最終執(zhí)行效果來看，還需要在土地質(zhì)量對等方面進(jìn)行完善。

“每塊地的自然條件等因素千差萬別，數(shù)字不能完全反映，地票制度如果要繼續(xù)試驗，甚至推行到更廣的區(qū)域，復(fù)墾耕地的質(zhì)量是一個不容忽視的問題。”中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所教授胡定寰說。

事實上，按照現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度，占有耕地和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量水平還難以精確到一一對等管理。對此，重慶土交所人士坦承，在地票制度執(zhí)行過程中，也確實會遇到這類問題，地票試驗將針對這一問題研究探索解決之道。

據(jù)知情人士透露，重慶土交所正在研究對耕地試行農(nóng)用地分等定級和產(chǎn)能核算制度，將土地分成12個等級，在地票使用時，只能使用對等的土地，不對等的需要通過折算實現(xiàn)對等。“這也是重慶市國土房管局2009年的調(diào)研課題，目前還在細(xì)化研究”。

此外，地票在法律上的空白同樣引人重視。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾在媒體上公開表示，目前法律上找不到“地票”概念，但地票的實施意義是將農(nóng)村的集體建設(shè)用地拿到城市去用，是一個法律概念。

對此觀點，上述重慶土交所人士并不認(rèn)同。“這個問題我們也討論過很多次，在地票生產(chǎn)及使用環(huán)節(jié)，沒有改變集體土地的性質(zhì)，復(fù)墾土地的使用權(quán)和所有權(quán)仍為集體所有，發(fā)生變化的只是使用目的，以前是建房子，現(xiàn)在是種莊稼，二者之間不存在抵觸”。

盡管如此，重慶仍然希望防患于未然。童代志向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，今后重慶土交所也將考慮以地方立法的方式建設(shè)有關(guān)地票的法律體系。

除了上述問題，重慶地票制度還存在一些隱憂：在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)戶參與宅基地復(fù)墾熱情較高，政府又制定了地票最低交易保護(hù)價，這對市場供需銜接提出了更高的要求。不過，重慶土交所人士對此表示，在較長一段時間內(nèi)，土地市場不會出現(xiàn)供過于求的情況。

實際上，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，同最初版本的地票制度相比，當(dāng)前試行的制度不少細(xì)節(jié)方面都在不斷完善。比如，最初的地票制度規(guī)定，開發(fā)商可通過國家建設(shè)用地計劃和購買兩種方式拿地，而國家計劃指標(biāo)是免費(fèi)的，地票則要花錢，那么究竟誰用免費(fèi)的、誰花錢就是一個問題。

對此，上述重慶土交所人士介紹稱，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構(gòu)：國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于國家重點項目用地、工業(yè)用地和公益性建設(shè)用地；國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的增量指標(biāo)，用于滿足各區(qū)縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地票指標(biāo)則用于主城區(qū)及區(qū)縣城區(qū)經(jīng)營性用地，主要是房地產(chǎn)開發(fā)。

“三軌并行機(jī)制還是存在一些問題，房地產(chǎn)開發(fā)市場需求大，在供需失衡的情況下，可能會出現(xiàn)價格上漲，進(jìn)而刺激房價。”世聯(lián)地產(chǎn)市場經(jīng)理王波說。

不過重慶市國土房管局相關(guān)人士并不贊同這一說法。“按照目前重慶的地價、地票價、房價，地票價格在房價中的所占成本還不到1%，對房價的影響幾乎沒有，這也是當(dāng)初將經(jīng)營性建設(shè)用地與地票相對接的根本原因”。

該人士補(bǔ)充說，重慶方面正在討論有關(guān)“主城區(qū)商業(yè)開發(fā)用地招拍掛環(huán)節(jié)，參與企業(yè)必須持有地票才能進(jìn)場”的模式，但至于目前的條件是否成熟，還需要進(jìn)一步研究。

地票模式的復(fù)制空間

重慶地票交易機(jī)制的核心是保證農(nóng)民對于土地交易的知情權(quán)和參與權(quán)，這也是值得我國征地制度改革借鑒的地方。

黨的十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前各界熱議的話題，各地方政府也在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市的模式。2013年4月，廣州也推出了地票流轉(zhuǎn)制度。

事實上，市場傳言稱，按照2008年最初的預(yù)想，重慶土交所將以一家全國性土地交易所的形象出現(xiàn)?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者就此向童代志等人求證，對方對此不予置評。

但據(jù)一名接近重慶土交所的人士透露，“這幾年到土交所考察交流的人很多，動過心思的省份也不少，希望以分所的方式在當(dāng)?shù)卦囆械仄敝贫?，甚至還曾向國土資源部請示了，但在土地方面國家還是很謹(jǐn)慎，沒有批準(zhǔn)。”

童代志認(rèn)為，地票針對的問題具有全國普遍性，重慶在這方面的經(jīng)驗是可以復(fù)制的，類似重慶的地區(qū)都能適用。“不過我們當(dāng)前的重點是做好自己的工作，暫未考慮向外省延伸的問題。”

不少分析人士認(rèn)為，重慶地票交易機(jī)制的核心是保證農(nóng)民對于土地交易的參與權(quán)，這也是值得我國征地制度改革借鑒的地方。

盡管童代志對重慶地票制度體系頗為滿意，但他也坦承，“要將地票實施好，還是有一定難度，如果這項制度有向全國推廣的可能性，也需要注意一些問題”。

首先，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。根據(jù)當(dāng)前的機(jī)制，退出宅基地的農(nóng)民將不能再申請新的宅基地，但農(nóng)村宅基地市場管理混亂問題由來已久，不排除未來會出現(xiàn)復(fù)墾村民在耕地上修建房屋占用為宅基地，再復(fù)墾，再進(jìn)行地票交易的現(xiàn)象。要從根本上貫徹好這一制度，需要探索農(nóng)村宅基地有償分配的問題。

其次，農(nóng)村集體資產(chǎn)使用監(jiān)管問題也引人關(guān)注。復(fù)墾農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)用地的，扣除復(fù)墾成本后，剩余價款全部劃歸相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；復(fù)墾村民宅基地凈收益的15%也劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織。“集體組織通過地票交易形成了資產(chǎn)，不再是‘空殼村’，但這些錢要怎么用，應(yīng)該有一個監(jiān)管機(jī)制。”王曉芹表示，目前重慶土交所在撥付地票價款時已進(jìn)行了信息提示，至少發(fā)文到村委會并抄送至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)縣監(jiān)察等相關(guān)部門，推動區(qū)縣跟進(jìn)監(jiān)管措施。

黨國英認(rèn)為，在復(fù)墾中，各級政府只有真正做到控制、遏止資本的逐利傾向，以保護(hù)農(nóng)民利益為紅線，才能從源頭上保證改革安全、有效地進(jìn)行下去。

從制度設(shè)計到操作細(xì)節(jié)，重慶地票制度，仍需要探索完善。

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重慶地票五年考：“地票第一村”：被冠名后的誤讀

每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶

沿著成渝環(huán)線高速公路行駛一個多小時，就能到達(dá)孔目村。2008年以前，這個位于重慶江津區(qū)李市鎮(zhèn)的四處散落著巴渝風(fēng)格房屋的西部小山村，可能從未想過會以這樣一種方式出名。

2008年12月4日，重慶地票首場拍賣會上，第一張地票——08001號300畝指標(biāo)由民營企業(yè)重慶玉豪龍實業(yè)（集團(tuán)）有限公司以2560萬元競得，高出起拍價1280萬元，增幅達(dá)100%。

這張地票的來源地正是孔目村。媒體就此冠以它“地票第一村”的名號，不過時至5年后，當(dāng)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者再次踏進(jìn)這個村落后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮迕窬徽J(rèn)同這一稱謂，重慶官方也不認(rèn)可。

探訪“地票第一村”/

“地票？我沒聽說過這個詞。”站在自家院子里的陳吉祥一臉詫異，“2007年政府確實復(fù)墾了我的老宅子，我只知道是為了新農(nóng)村建設(shè)。”盡管已過去5年，陳吉祥仍不知曉自己的老宅子已成為一個供某個市場主體獲得城市建設(shè)用地的指標(biāo)。

在孔目村，陳吉祥的反應(yīng)并非個例。記者隨機(jī)詢問的好幾位村民，均表示不知地票是何物。

重慶官方發(fā)布的信息顯示，在江津區(qū)2008年第一批騰退宅基地的農(nóng)戶達(dá)到3000多戶，產(chǎn)生城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為3600畝，其中便包括孔目村32戶農(nóng)民產(chǎn)生的宅基地58.6畝。

“江津是首批參與地票交易的區(qū)縣，孔目村開展復(fù)墾時還沒有地票的概念，后來指標(biāo)作地票交易后，對參加復(fù)墾的農(nóng)戶按交易價格進(jìn)行了重新核算和兌付。”重慶農(nóng)村土地交易所（以下簡稱土交所）執(zhí)行副總裁王曉芹說，當(dāng)?shù)乩习傩諏Φ仄辈涣私馄鋵嵑苷！?/p>

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在現(xiàn)場看到，陳吉祥所站的院子后面是一排頗具巴渝風(fēng)情的小洋樓，在重慶地票制度試行之初，這些小洋樓被不少來此考察、調(diào)研的全國各地官員和專家學(xué)者評價為城鄉(xiāng)土地制度改革結(jié)合巴渝新居建設(shè)的有益探索和嘗試的產(chǎn)物。

“當(dāng)時我把老宅子復(fù)墾了，政府承諾給我6000元/畝的復(fù)墾費(fèi)，3萬元的一次性補(bǔ)償費(fèi)，6000元的搬遷費(fèi)。”孔目村村民張錦銀說，這部分錢目前已經(jīng)全部到了他的銀行卡上。不過讓他有些郁悶的是，在購置巴渝新村的房屋時，原本合同上規(guī)定的520元/平方米在最終交易時被提高至650元/平方米。

當(dāng)?shù)夭簧賲⑴c復(fù)墾的村民表示，最初他們都覺得這個事情很劃算。“原來一文不值的爛房子變廢為寶，能領(lǐng)好幾萬塊錢，是天上掉餡餅的好事兒。”陳吉祥說，2009年他又復(fù)墾了1.27畝，加上第一次復(fù)墾的1畝地，他通過地票共獲得了21.29萬元凈收益。

陳吉祥說，從老宅到新居，居住環(huán)境確實提升了，村民們生活在一起也利于感情溝通，娛樂生活也更加豐富。不過后來有村民了解到其他地方復(fù)墾所得補(bǔ)助更多，原來的優(yōu)越感也就慢慢減弱，“并且復(fù)墾時買房子的賬目不清不楚，心里有些不痛快”。

據(jù)重慶土交所人士介紹，孔目村搞宅基地復(fù)墾是在2006年、2007年，重慶地票制度誕生于2008年12月，所以這個村子實行的一套復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償條款與地票不盡一致。

“當(dāng)時就復(fù)墾補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，江津區(qū)做了很多方案，目的是要更加切實的保障復(fù)墾農(nóng)戶的權(quán)

益，比如最初提出房屋價款每平方米優(yōu)惠130元，后來又改為3萬元的一次性補(bǔ)償費(fèi)，按照巴渝新村每戶約170平方米的面積換算，第二次方案中農(nóng)戶得到的優(yōu)惠更大。”上述土交所人士解釋稱，之所以農(nóng)戶會認(rèn)為前后價格不一致，在于其不清楚上述兩種優(yōu)惠是無法疊加的。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在當(dāng)?shù)靥皆L時發(fā)現(xiàn)，對于騰出宅基地所生產(chǎn)出來的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，即地票在重慶土交所能拍出多少錢，沒有一位村民能說得清，對地票的產(chǎn)生、交易和使用也知之甚少，村民們更多關(guān)心的，還是自己能否獲取應(yīng)得的利益。

日益完善的制度/

同孔目村大多數(shù)村民對地票“霧里看花”的態(tài)度相比，涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)石朝門村的境況則大相徑庭。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者探訪發(fā)現(xiàn)，在這個盛產(chǎn)榨菜的村子里，通過復(fù)墾宅基地的方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)致富的例子非常多。

“地票，我知道我知道，是個好的政策啊。”一提及地票制度，當(dāng)?shù)卮迕窈螄鴻?quán)就滔滔不絕，“前幾年我家及岳父家復(fù)墾了1畝6分多地，得到了24萬多元，及時緩解了合作社的資金壓力。”他告訴記者，自己經(jīng)營一家蔬菜種植股份合作社，隨后還召集村民將自己復(fù)墾后的土地以入股的形式流轉(zhuǎn)給合作社，年底按照土地入股數(shù)量參與分紅。

何國權(quán)說，現(xiàn)在他的合作社已吸納了400多畝土地。“這種股份合作、規(guī)模經(jīng)營的模式，一方面，緩解了專業(yè)合作社想擴(kuò)大規(guī)模卻沒地的困境；另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的村民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商或定居，不少耕地粗放經(jīng)營甚至撂荒，流轉(zhuǎn)后便能提高糧食產(chǎn)能。”

據(jù)記者了解，目前重慶地票制度在收益方面的分配方案為，扣除復(fù)墾成本后，凈收益全部返還農(nóng)村，按照85：15的比例支付給復(fù)墾宅基地及其附屬設(shè)施用地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶所得每畝不低于12萬元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得每畝不低于2.1萬元。

“這個分配方案也不是最初就實行的，在地票試行初期，分配方案確實困擾了我們很久。”重慶土交所執(zhí)行總裁童代志坦承，最初甚至想過給復(fù)墾區(qū)、落地區(qū)都分一部分，最后才認(rèn)定了土地使用權(quán)人和所有權(quán)人在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的收益關(guān)系。

事實上，與最初運(yùn)行的地票版本相比，目前的版本在很多方面都有了完善。

比如在最初的設(shè)計中，地票有2年的有效期、撥付給農(nóng)民的款項為層層劃撥等，現(xiàn)在重慶已經(jīng)取消了2年有效期的限定，價款撥付方式也由土交所依托銀行，將價款直接撥付到農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的賬戶。

“我們在實踐中慢慢認(rèn)識到地票是持票人的財產(chǎn)權(quán)利，2年有限期沒有存在必要，2012年我們就取消了，之前有期限的地票可通過延期的方式處理；同時，層層劃撥也會導(dǎo)致農(nóng)民拿到款項的周期變長，所以我們推行了直撥。”童代志說。

此外，如何穩(wěn)妥調(diào)控地票價格，使其反哺農(nóng)村的同時也不影響城市發(fā)展，重慶也作了大量的思考和實踐：一是設(shè)定地票交易最低保護(hù)價，2010年是13.6萬元，2011年則為17.8萬元；二是參考已交易地票價格，合理編制交易方案，以供需大體平衡為基礎(chǔ)，保持地票交易價格的穩(wěn)定性，避免價格大起大落。

毋庸置疑的是，作為試驗性的事物，地票制度的一些細(xì)節(jié)仍然還在摸索當(dāng)中。

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地票是為了保護(hù)耕地 價格靠市場決定

專訪重慶市國土資源房屋管理局副局長黃茂軍

每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶

重慶地票制度已運(yùn)行超過5年，有贊揚(yáng)也有質(zhì)疑，其中就有“劣地?fù)Q良田”的擔(dān)憂。同時，對于地票是什么，如何運(yùn)轉(zhuǎn)，它又屬于誰以及今后改革方向等問題，還有很多人不甚清晰，為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了重慶市國土資源房屋管理局副局長黃茂軍。

初衷是為保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量/

NBD：地票制度的核心是什么？

黃茂軍：重慶創(chuàng)造地票復(fù)墾制度，首先是保證復(fù)墾質(zhì)量，確保糧食安全。制度設(shè)計之初，就有一系列嚴(yán)格的規(guī)定、流程以及監(jiān)管措施。

比如，復(fù)墾耕地的土壤厚度要在40cm以上，坡度也要小于15度，生產(chǎn)道路通達(dá)，排灌溝渠相連，相對集中連片等都是嚴(yán)格的驗收標(biāo)準(zhǔn)。另外，農(nóng)用地里有耕地、林地、園地，后面二者都不能作為地票來源，實際上農(nóng)村宅基地復(fù)墾制度就是要嚴(yán)格保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

而為什么要選擇農(nóng)民廢棄的宅基地來復(fù)墾呢？這是因為宅基地成為肥沃的耕地有一系列先天條件。上世紀(jì)70年代、80年代或以前的農(nóng)村房屋為土墻澆筑結(jié)構(gòu)，土壤肥沃，同時，這些土墻結(jié)構(gòu)的房子年代久遠(yuǎn)，居住起來環(huán)境欠佳，所以農(nóng)民在復(fù)墾時自愿性很高；而農(nóng)村居民新建的房屋為磚混、鋼混結(jié)構(gòu)，年代較近，成本較高，往往不愿意退出。另外，不少人進(jìn)城后，通過就業(yè)、買房、租住公租房或者投靠親屬等，其在農(nóng)村的房屋也就沒用了，這使得復(fù)墾的土地能得到保障。

同時，中國的糧食生產(chǎn)主要是靠自然環(huán)境，所以水源要有保障，而農(nóng)房前后的耕地配套設(shè)施比較齊全，有排水溝、蓄水池；農(nóng)民講究風(fēng)水，房屋采光較好。這些地方復(fù)墾后，耕作條件也很好，無形中降低了復(fù)墾費(fèi)用，現(xiàn)在每畝大概1.5萬元。

NBD：地票與農(nóng)民息息相關(guān)，你們在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面有何嘗試？

黃茂軍：設(shè)置地票復(fù)墾制度的第二個初衷，就是要保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。當(dāng)時設(shè)立地票制度是在十七屆三中全會基礎(chǔ)上制定的，農(nóng)房都是一戶一宅，重慶的標(biāo)準(zhǔn)是一個人最高30平方米，農(nóng)民拿地建屋后，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而組織內(nèi)每個人都有宅基地，所以賣不起價，沒有復(fù)墾地票制度之前，只能賣幾千塊。

2007年通過的《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)村集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)民的一系列權(quán)利，地票制度就是要幫助農(nóng)民發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)的價值。實行5年來，每畝復(fù)墾耕地地票的價格也經(jīng)歷了8萬到20多萬元的演變。同時，為進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，我們也制定了保護(hù)價格，不能低于12萬元，目前的價格大多在14萬元。

此外，在收益分配上，我們制定了85:15的分配方案，即把地票成交價格扣除成本以后的85%給農(nóng)民，15%給集體經(jīng)濟(jì)組織，保證收益全部歸農(nóng)。通過地票這一方式，讓農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的價值都得以實現(xiàn)。

另外，復(fù)墾的前提是農(nóng)民在其他地方要有居住房，或者進(jìn)城、租用公租房等，不能讓人流離失所。

NBD：地票試行幾年來，市場上也存在一定質(zhì)疑，其中就有“劣地?fù)Q良田”的擔(dān)憂，您對此怎么看？

黃茂軍：我認(rèn)為這種擔(dān)憂不應(yīng)該存在，因為我們有一系列保障監(jiān)督措施。首先，農(nóng)民的宅基地具備很多成為優(yōu)良耕地的前提條件，并且地票制度成立的初衷就是保護(hù)耕地及保障耕地質(zhì)量。

其次，地票復(fù)墾是需要留足農(nóng)村發(fā)展空間，比如一畝宅基地復(fù)墾后，需要在集中居住點里占6分地作為農(nóng)民的新居住點；剩下4分，驗收為耕地后才作為地票進(jìn)行交易。同時，我們在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中要去“占”，一頭是一畝耕地為一畝地票，另一頭（城市建設(shè)）一畝地只有70%為耕地，30%為未利用土地，也就是說復(fù)墾的是一畝實打?qū)嵉母兀鞘薪ㄔO(shè)占用耕地僅為7成。

重慶通過建設(shè)用地復(fù)墾和地票制度，在建新拆舊、城市哺育農(nóng)村統(tǒng)籌使用中，讓耕地數(shù)量至少增加了30%。其次，糧食產(chǎn)能也會有提升，因為農(nóng)村有充分的水、土壤、坡度、陽光及溝渠等保障，城市周邊還有30%未占用耕地?？梢哉f，重慶所執(zhí)行的應(yīng)該是最嚴(yán)格的保護(hù)耕地的制度。

地票由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享/

NBD：試行5年來，在探索過程中地票的概念屬性是否有變化？

黃茂軍：地票一開始就是通過市場方式?jīng)Q定的，這一直是它最鮮明的特點，由始至終都沒變過。

地票究竟是誰的，直到2009年我們才有了準(zhǔn)確的認(rèn)識。最初有人說是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，也有人說是政府的，我們認(rèn)為不對，應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享的。

地票到底是什么呢？我們的定性是原來農(nóng)房宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所用權(quán)讓渡出來的財產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，最后形成了一種具有發(fā)展權(quán)利的新型權(quán)利形態(tài)，其度量是按照復(fù)墾驗收后耕地的面積來算的，價格最后靠市場來決定。

要讓農(nóng)民實現(xiàn)上述權(quán)利，分享到城鎮(zhèn)收益，只能通過城鎮(zhèn)土地的級差地租來實現(xiàn)。其中，價值的實現(xiàn)就要通過指標(biāo)這種形式來解決，才能形成良性循環(huán)。

需要特別指出的是，這個指標(biāo)能促進(jìn)城市和農(nóng)村建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用，但那不是我們的根本目的和出發(fā)點，而是實現(xiàn)耕地保護(hù)權(quán)益的通道。

此外，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構(gòu)：國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于國家重點項目用地、工業(yè)用地和公益性建設(shè)用地；國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的增量指標(biāo)，用于滿足各區(qū)縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地票指標(biāo)則用于主城區(qū)經(jīng)營性用地，主要是房地產(chǎn)開發(fā)。

我們之所以選擇經(jīng)營性用地作為地票指標(biāo)的切入口，也是經(jīng)過慎重考慮的。

首先，工業(yè)用地的價格，全國都較低，重慶最高也就32萬元/畝，低的只有幾萬元/畝，現(xiàn)在地票價格基本穩(wěn)定在20萬元/畝左右，放在工業(yè)用地中難以消化，也會影響工業(yè)發(fā)展；其次，如果用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施，它本來屬于劃撥土地，要征用，本來要幾十萬元一畝，再增加成本也難以消化；唯一能用的就只有經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，目前重慶主城區(qū)樓面地價在2400元/平方米，房價在6700元/平方米，20萬元/畝的地票價格加進(jìn)來就很低，只占1%不到，能較好的吸納消化。

正研究農(nóng)用地分等定級/

NBD：地票制度接下來有哪些探索方向？

黃茂軍：我們現(xiàn)在正在研究對耕地試行農(nóng)用地分等定級和產(chǎn)能核算制度，也就是說將土地分成12個等級，在地票使用時，用對等的土地進(jìn)行使用，不對等的就要通過折算實現(xiàn)對等。

不過這個措施操作起來還有一定難度，比如產(chǎn)能不是目測就能測出來的，土壤的理化性狀、陽光水分也要兼顧，現(xiàn)在這還屬于一個專業(yè)問題，如何讓它簡便易行，降低操作成本還值得研究。

我認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用和規(guī)劃是重慶以及全國探索土地制度改革的方向，探索中要兩頭兼顧，但首要的是要保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量，不降低產(chǎn)能。還有要繼續(xù)堅持林地、園地與耕地的區(qū)分，繼續(xù)保證農(nóng)村的發(fā)展空間以及保障群眾的權(quán)益。

下一步地票改革要和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)以及征地制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)。地票制度有一個非常獨特的特點，它可以實現(xiàn)空間上的優(yōu)化布局，但地票只要符合咱們的規(guī)劃，農(nóng)村的人口和建設(shè)用地會減少，農(nóng)用地要增加，城市的建設(shè)用地應(yīng)該要有所增加，在這一過程中，地、人、產(chǎn)業(yè)隨同前進(jìn)，這是一個方向。

此外，地票對推進(jìn)重慶五大功能區(qū)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也有積極意義。重慶正在實行五大功能區(qū)建設(shè)，每個功能區(qū)有不同的產(chǎn)業(yè)定位和人口布局。目前，重慶68%的地票來源于渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，通過實施地票，促進(jìn)這兩個地區(qū)人口的轉(zhuǎn)移，增加耕地，有利于生態(tài)功能的修復(fù)。而地票用在都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和渝東北、渝東南點上開發(fā)的地區(qū)，為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和轉(zhuǎn)移人口安置增添了動力。

地票像一座“橋”，促進(jìn)了人口流動、產(chǎn)業(yè)布局、用地配置良性互動，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化更加匹配。以市場之手配置建設(shè)空間，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不同功能區(qū)實現(xiàn)自己的定位。