每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海    

每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海

發(fā)展混合所有制、加強國資監(jiān)管、完善現(xiàn)代企業(yè)制度……國資在地方系統(tǒng)中體量最大的上海市，12月17日推出了十八屆三中全會后第一個地方國資國企改革方案。這份備受關注的文件全稱為《關于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），共涉及七大款二十條，也被稱為“上海國資改革20條”。上海此次出臺的國資改革意見中，國企“去行政化”是濃墨重彩的一筆?！兑庖姟访鞔_指出，要推進市場化導向的選人用人和管理機制。

昨日上午，在上海世博中心舉行的會議上，上海市委書記韓正指出，此次 “國資改革要從過去管國企為主”，轉(zhuǎn)向“管國有資本為主”。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，《意見》顯示，上海將建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系，正確處理好政府與市場的關系，堅持政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分開，并分類完善治理結構，建立市場化的選人用人和激勵約束機制。“這明確了國資委未來的定位，即加強國資委監(jiān)管的作用。”易貿(mào)資訊宏觀分析師馬泓認為，在這一輪變革中，政府將作為“真正出資人角色”，管好國有資本之后，上海正希冀以深化國資改革來帶動國企改革。

去行政化：“管國企”到“管國資”

轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管體系、激發(fā)企業(yè)改革發(fā)展的動力和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的活力，上海將從過去管國企為主，轉(zhuǎn)向以管國有資本為主?！兑庖姟分刑峒埃虾Y國企改革的主要目標之一，是建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系，并正確處理好政府與市場的關系。政府部門履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能。國資監(jiān)管機構依法履行出資人職責，分類推進改革調(diào)整和管理。從而“形成規(guī)則統(tǒng)一、權責明確、分類分層、規(guī)范透明的市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管全覆蓋體系”。

“管國資為主、促進企業(yè)發(fā)展，說到底，是管多管少和不管的問題，怎么處理？管什么？”在昨日上午舉行的 “上海市深化國資改革促進企業(yè)發(fā)展會議”上，韓正說道。

上海國資國企改革要做的，正是優(yōu)化國資監(jiān)管體系、提高國資監(jiān)管效率?！兑庖姟分蟹Q，上海將完善國資監(jiān)管體制機制。堅持政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分開，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。以管資本為主加強國資監(jiān)管，完善市屬經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管的國資管理體制，以產(chǎn)權為紐帶，積極推進產(chǎn)業(yè)與金融結合，加快產(chǎn)業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置，切實履行資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責。加強對區(qū)縣國資監(jiān)管工作的指導。

“相比現(xiàn)有的管理格局，這是一大進步。原先是既管國資，也管國企，現(xiàn)在則弱化了直接經(jīng)營、直接管理國企的色彩，從注重日常經(jīng)營走到日常管理。另一方面，和金融市場的聯(lián)系則更緊密，不光有助于推動促進國企改革，也為下一步的金融改革打好了基礎。”復旦大學中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心副教授章奇在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時認為。

此外，在優(yōu)化國資監(jiān)管方式方法上，則將由履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。加強戰(zhàn)略管理、發(fā)展目標、布局結構、公司治理、考核分配和風險控制等管理，構建科學合理的國資監(jiān)管體系。

“和資本有關的、和出資人有關的，才是我們要加強的監(jiān)管。”韓正說，“要落實市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業(yè)的日常經(jīng)營活動，政府絕不能干預。”

啟動國資運作平臺

從資本到資金轉(zhuǎn)換的重要一環(huán)中，上海希望通過建立公開透明規(guī)劃的國資流動平臺來實現(xiàn)。韓正明確表示，上海國有資本運作平臺將在明年實質(zhì)性運轉(zhuǎn)。

此前，上海已擁有了國盛集團、國際集團、國有資本管理公司等多家國資管理平臺?！兑庖姟分蟹Q，將堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化完善國資流動平臺運營機制，充分發(fā)揮市場配置資源功能，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)，為培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加快基礎設施建設、保障服務民生等提供有力支撐。

同時，還將打造符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的公眾公司，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、加快企業(yè)股份制改革，實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市。暢通國有資本合理流動渠道，形成企業(yè)融資發(fā)展、機制創(chuàng)新、管理提升、價值創(chuàng)造、回報社會的良性發(fā)展機制。利用國內(nèi)外多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心業(yè)務資產(chǎn)上市或引進戰(zhàn)略投資者，成為公眾公司，實現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營機制市場化。借鑒上市公司管理模式和運作規(guī)則，建立企業(yè)真實、準確、完整、及時披露相關信息的制度體系。

“早在2011年，上海國有資本管理公司運作了上海家化的股權交易，在此番政策落地之后，該公司將作為上市公司的股權管理平臺，對上市公司的股權進行統(tǒng)籌管理和市場化運作。本次方案提出形成2~3家符合國際規(guī)則、有效運營的資本管理公司，未來仍有其他平臺公司將運作涉及非上市公司的股權轉(zhuǎn)換的運作。”馬泓說，“而對諸如國盛等國資平臺而言，未來的定位還將堅持國有資本運作平臺和產(chǎn)業(yè)平臺，在如今上海不斷推進產(chǎn)業(yè)結構升級時，在培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領域發(fā)揮更多作用，創(chuàng)造和應用更多新的投融資方式，以促進上海國有資本的健康運作。”

“這方面的動向其實還不明朗。”復旦大學中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心副教授章奇認為，“還需要觀察中央層面下一步的動作是什么，如果僅僅是上海市想做實質(zhì)性的國有資本運作平臺公司，這樣的可能性并不大。”

此外，根據(jù)《意見》，上海將培育具有國際競爭力和影響力的企業(yè)集團。支持有條件的企業(yè)開展境外投資和跨國經(jīng)營，提升國際化經(jīng)營水平。形成2~3家符合國際規(guī)則、有效運營的資本管理公司；5~8家全球布局、跨國經(jīng)營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團；8~10家全國布局、海外發(fā)展、整體實力領先的企業(yè)集團；一批技術領先、品牌知名、引領產(chǎn)業(yè)升級的專精特新企業(yè)。

《意見》還稱，將根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展總體安排和國資戰(zhàn)略布局，完善覆蓋全部經(jīng)營性國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%。同時，國資收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價制度。

著力優(yōu)化國資布局

為更好提高國有企業(yè)活力和競爭力，“上海國資改革20條”還將在國資布局方面做出重大改革以求突破。而選擇這一改革途徑正是 “有進有退，有所為有所不為”。韓正表示，要凸顯國有企業(yè)在先導型、基礎性、新興產(chǎn)業(yè)中的集中度，目標是在3年至5年內(nèi)讓國有資本在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、基礎設施和民生改善方面的集中度超過80%。“一開始說是80%，下決心要在80%以上”，韓正表示，“現(xiàn)在遠沒有達到這個水平。”

《意見》第七條顯示，要調(diào)整優(yōu)化國資布局結構。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，加強橫向聯(lián)動與縱向整合。加快調(diào)整不符合上海城市功能定位和發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，重點發(fā)展新能源汽車、高端裝備、新一代信息技術、新能源等有一定基礎和比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

《意見》提出在國資優(yōu)化布局方面，將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)，基礎設施與民生保障等關鍵領域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”。同時，企業(yè)集團控制管理層級，加強對三級次以下企業(yè)管控。對此，馬泓指出，“任何資本合理的投資方向都應當建立在充分的規(guī)劃下進行，包括投資風險、專業(yè)化程度、利潤回報等因素的結合。簡單歸結為一點，便是資金效率優(yōu)先。從文件提出對國資布局80%以上國資集中的考量可以看出，在此次目標產(chǎn)業(yè)里，前景是光明的，然而道路并非一帆風順，一旦階段性出現(xiàn)資金下降，就會對國有資本產(chǎn)生負面影響，從而降低執(zhí)行力。”

推行職業(yè)經(jīng)理人制度

在新一輪國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革中，上海市市長楊雄指出，要完善中長期激勵相配套的約束機制，建立延期支付和追索扣回制度。

行政化色彩過濃的國企中，弊端很多。比如，企業(yè)家強調(diào)冒險和創(chuàng)新精神，而官員則趨于保守。一個國企負責人，如果在任時不犯大的錯誤，基本可以舒舒服服干到退休。還有一些國企負責人，一邊享受與行政級別掛鉤的各種資源，一邊還拿著市場化的高薪，公眾對此頗有意見。

所以，“上海國資改革20條”指出，推進市場化選人用人和管理機制。在市場化程度較高的企業(yè)積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度。建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機制，符合法定條件、發(fā)展目標明確、具備再融資能力國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。有分析稱，這樣的改革是要回歸企業(yè)家精神，避免既是高官又拿高薪的情況。

《每日經(jīng)濟新聞》獲悉，“上海國資改革20條”指出，符合法定條件、發(fā)展目標明確、具備再融資能力的國有控股上市公司可以實施股權激勵或激勵基金計劃。人才密集的高新技術和創(chuàng)新型企業(yè)，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案。承擔戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資公司探索市場化項目收益提成激勵。符合條件的競爭力企業(yè)實施股權、現(xiàn)金兩種中長期激勵。功能類和公共服務類企業(yè)完成重大任務后，經(jīng)考核配套實施專項激勵。

國企工作人員，尤其是國企領導激勵收益的獲得，也將發(fā)生重大變化。《意見》中指出，上海國企領導人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現(xiàn)，作為追索扣回的“抵押金”。事實上，目前很多央企老總的年薪都是到任期期滿才給，國資委考核干部都是扣30%到40%，或者任期期滿、再延遲一段時間，確實沒什么問題了才給，如果造成損失可能就扣了。而此番上海市或?qū)⒀赜?0%的遲付比例。對于優(yōu)化完善國有資本配置運營管理中的激勵約束機制，學界把這種機制形象比喻為“金手銬”與“降落傘”。

分類監(jiān)管落地

楊雄表示，國資國企改革將實施分類管理，企業(yè)將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務類”。“競爭類企業(yè)是以企業(yè)經(jīng)濟效益為主要目標，兼顧社會效益；功能類企業(yè)要以戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益；公共服務類企業(yè)則要以確保城市正常運行和穩(wěn)定、最大限度實現(xiàn)社會效益為主要目標。”

《意見》稱，改革將“突出企業(yè)市場屬性，兼顧股權結構、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段，逐步實現(xiàn)差異化管理”。其中競爭類企業(yè)將以市場為導向，努力成為國際國內(nèi)行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；功能類和公共服務類企業(yè)將按照市場規(guī)則，提高資源配置效率和公共服務能力。對涉及上述分類業(yè)務的企業(yè)，因企制宜、分類分層管理。“企業(yè)都有自己的特色，監(jiān)管必須分類，一事一策，不能刮風，也不能一刀切，企業(yè)必須成為市場的主體。”韓正說。

“這是方案中最大的亮點。”馬泓認為，“在明確政企分開、政資分開的同時，突出企業(yè)市場屬性。尤其是對于競爭類企業(yè)，引導其以經(jīng)濟效益最大化為目標。在這之前，國資的經(jīng)濟運作制度基礎是自上而下的，政府對國有資本的經(jīng)營參與度和控制力較強。這次推進國資國企改革的進程中，則更多傾向于市場化的經(jīng)營，向建設現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型，即形成優(yōu)勝劣汰，這對競爭性企業(yè)來說需要及時調(diào)整和適應。”

在實施分類管理后，上海對上述三類企業(yè)的人事安排也有考量，在同日出臺的《關于完善市管企業(yè)法人治理結構加強企業(yè)領導人員分類管理的若干規(guī)定》中稱，將對該三類企業(yè)分類健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結構，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。

上述規(guī)定稱，將堅持競爭類企業(yè)的市場導向，支持董事會依法履行職責，有效發(fā)揮董事會在公司重大決策和選聘、激勵、約束經(jīng)理人員等方面的作用。同時，繼續(xù)深化市管企業(yè)領導人選拔任用制度改革，探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度，支持董事會依法依規(guī)決定聘任和解聘公司經(jīng)理人員，合理增加市場化選聘比例。以競爭類企業(yè)為例，公司黨委書記、董事長、總經(jīng)理和監(jiān)事會主席由市委管理；黨委副書記、紀委書記由市國資委黨委管理；經(jīng)理班子副職成員逐步由董事會聘任和解聘。

《意見》中稱，將全面推行國有企業(yè)領導人員任期制契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核，保持合理的穩(wěn)定性和必要的流動性。競爭類企業(yè)，按有關規(guī)定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業(yè)，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。

“從人事任免上看，‘上海國資改革20條’指出競爭類企業(yè)要積極推進以外部董事占多數(shù)的董事會建設，強化董事會專門委員會功能，這符合市場化運作的精神，但是對于一直以來習慣于服從組織安排的任免方式而言，這種轉(zhuǎn)變并不容易。”馬泓認為。