孫瑞灼

26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預算法修正案草案二審稿擬恢復現(xiàn)行預算法關于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

近些年，地方政府債務急劇上升達十萬多億元，帶來的問題和潛在的風險引起社會各界的高度重視。在這種情況下，預算法修正案從嚴規(guī)范地方債務，明確地方政府不得發(fā)行地方政府債券，是有必要的。實際上，之前我國《預算法》就規(guī)定，地方政府是不允許赤字和發(fā)債的。然而，地方政府為了生存和發(fā)展，在財力不足的情況下，自然想到借債，地方政府債務規(guī)模也越來越大。在筆者看來，簡單地禁止地方政府舉債恐怕是禁不住的，這一問題還得從體制上來破解。

首先，一些地方政府背負巨額債務，歸根結(jié)底是我國財政體制造成的。一方面，我國當前的財稅體制，更多地把財稅收入向中央集中，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府要承擔大量的公共事務支出，這導致在財政體制上“頭重腳輕”現(xiàn)象比較嚴重。其次，這也與地方政府自身的因素有關。一些地方政府好大喜功，不顧自身財力超前建設、重復建設現(xiàn)象嚴重，給地方財政帶來巨大壓力；“三公”消費無法遏制，行政成本居高不下，地方財政資金浪費現(xiàn)象比較嚴重，入不敷出的現(xiàn)況迫使地方政府舉債過日。第三，各地發(fā)展不平衡，財政收入差距過大，一些窮的地方，無法維持政府部門的正常運轉(zhuǎn)，加劇了地方負債。

要破解地方財政“舉債過日”困境，除了致力發(fā)展地方經(jīng)濟，縮小各地經(jīng)濟發(fā)展的差距外，改革現(xiàn)有的財政收入分配體制也刻不容緩。事實上，當?shù)胤截斦杖氩蛔阋云胶庳斦С鰰r，地方政府除了通過“自上而下”的方式壓縮本級公共服務支出以及“跑部錢進”之外，只能利用轄區(qū)內(nèi)資源獲取預算外收入。面對巨額的債務壓力，地方政府不得不走上“賣地還貸”之路。因此，必須改革現(xiàn)有的財政收入分配體制，增加地方政府在財政收入分配體系中的比重，改變目前這種中央富、地方窮的“頭重腳輕”局面。

其次，必須加大對地方融資的審核和監(jiān)督。當前，由于缺乏科學決策程序，一些官員出于個人政績的考慮，僅憑個人意志拍板，脫離現(xiàn)實，不顧財力民力，前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象非常嚴重。特別是在“新官不理舊債”影響下，一些地方官員在任期內(nèi)大舉借債，最后把一個爛攤子留給下任的情況并不少見，結(jié)果導致社會資源浪費嚴重，引起群眾不滿。

在這種情況下，如何確保有限的地方財政資金真正用在刀刃上，用于造福人民、改善民生上，是擺在首位的問題。顯然，如果沒有相應的跟蹤監(jiān)督措施，恐怕無法防止資金被挪用，甚至被用于“政績工程”建設。因此，地方融資必須納入地方財政預算管理，由地方人大審核、監(jiān)督。