每經(jīng)記者  徐奎松  發(fā)自北京

 

    “十二五”期間，中國的區(qū)域經(jīng)濟將迎來“西部加速增長，東部機制創(chuàng)新”的重點發(fā)展格局。

    在今年的政府工作報告中，溫家寶總理就區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提出兩個亮點：一是把實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置，二是支持東部地區(qū)率先發(fā)展，在體制機制創(chuàng)新和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上走在全國前列。

    從宏觀上看，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃大格局已經(jīng)形成，思路清晰、措施得當、效果明顯、階梯式的經(jīng)濟發(fā)展格局開始自東向西推進。更讓人興奮的是，產(chǎn)業(yè)升級也正開始加速，東部將以新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目大幅度替代傳統(tǒng)的、低附加值的、粗放型的產(chǎn)業(yè)鏈?？萍籍斚龋瑒?chuàng)新給力，一個高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈伴隨著新型城市產(chǎn)業(yè)群的崛起全面展開。

    從微觀方面看，鼓勵東部在體制機制上創(chuàng)新，就意味著市場經(jīng)濟成分更活躍、更靈活，企業(yè)的創(chuàng)新意識將會被徹底激活，預示著經(jīng)濟發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。鼓勵東部區(qū)域的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變可以走在全國的前列，更預示著新型戰(zhàn)略性項目將大幅度替代傳統(tǒng)項目，金融品種和融資工具更加便利，孕育著巨大的商機，為企業(yè)投資、合作、兼并和“走出去”打開通道。西部地區(qū)的率先發(fā)展政策，必將為商人、投資人、企業(yè)聯(lián)盟和國有企業(yè)的合作發(fā)展提供大量契機，形成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、凸顯特色優(yōu)勢和大江大河生態(tài)環(huán)保齊頭并進的宏偉藍圖。

    這一切的最終落腳點就是促進產(chǎn)業(yè)升級、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，富國利民。溫總理說，深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。促進城鄉(xiāng)、區(qū)域良性互動和一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    從最早的“三角洲系列”到“東部沿海開發(fā)區(qū)系列”，從“中部、北部及東北部區(qū)域規(guī)劃系列”到“西部開發(fā)區(qū)和主體功能區(qū)系列”等等，遍地開花。

    但是，在實施區(qū)域規(guī)劃的同時，我們也應該看到配套政策和效果評價機制的缺失影響了發(fā)展質(zhì)量等問題。

    有質(zhì)疑指出，大家都在同一個起跑線上就等于沒有規(guī)劃，“到處開發(fā)，何處掘金？”對此，區(qū)域經(jīng)濟專家、中國人民大學教授張可云認為，這種看法是不對的。因為每一個地區(qū)相對全國來說都有一個或是多個獨到的職能產(chǎn)業(yè)，所以，每一個地區(qū)都存在掘金的機會。

    國家發(fā)改委主任張平在3月6日召開的新聞發(fā)布會上也說，“中國有13億人口，各個地方的情況有很大差異。東部和西部地區(qū)不同、南部和北部地區(qū)不同、山區(qū)和平原不同、城市和農(nóng)村不同。還有56個民族，習慣各有特點。所以，根據(jù)國情，根據(jù)不同的特點實行分類指導，實行區(qū)域性的政策，我想這是必要的。”

    區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展對我國來說到底具有多大意義？國家發(fā)改委土地開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟所所長助理高國力向《每日經(jīng)濟新聞》作了概括。他說，在過去的“九五”、“十五”和“十一五”期間，全社會都在呼吁調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但并沒有非常好的措施。而在過去不斷的實踐探索中，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已逐步顯現(xiàn)出它的潛能和亮點，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑?？梢哉f，區(qū)域經(jīng)濟的宏觀調(diào)整思路是符合國情、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重大制度設(shè)計。

議案提案

 

　　　　■  《關(guān)于完善國家經(jīng)濟區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持體系的提案》

 

    提交人：民盟中央

    民盟中央認為，改革開放以來，國家已先后批準成立了長江三角洲、京津冀、東北、成渝、關(guān)中—天水等10幾個經(jīng)濟區(qū)。搞好經(jīng)濟區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，對推動整個經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)發(fā)展至關(guān)重要。但目前經(jīng)濟區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)普遍存在一些亟需解決的問題。如：缺乏交通基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃；沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)整合單位；建設(shè)資金嚴重不足；路網(wǎng)密度和結(jié)構(gòu)功能需完善；交通建設(shè)不適應城鎮(zhèn)化進程的要求；交通運輸服務設(shè)施滯后；缺乏相應配套政策的支持等。

    民盟中央建議：1.針對不同經(jīng)濟區(qū)的具體情況，國家應提供相應的政策支持。2.國家應明確區(qū)域經(jīng)濟中基礎(chǔ)設(shè)施特色和規(guī)模。3.國家應加強對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中現(xiàn)代交通網(wǎng)絡規(guī)劃建設(shè)的指導。4.調(diào)整和研究出臺帶有普遍性的專項政策。5.加大對相對落后地區(qū)經(jīng)濟區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持。

　■  《關(guān)于加快編制武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃的提案》

 

    提交人：在湘全國政協(xié)委員

    3月3日，以全國政協(xié)委員胡彪為第一提案人，聯(lián)名所有在湘全國政協(xié)委員向全國政協(xié)十一屆四次會議提交提案，呼吁加快編制武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并將湖南省的邵陽市、張家界市、懷化市、湘西土家族苗族自治州和石門縣整體納入武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)規(guī)劃范圍。

    聯(lián)名提案提出，武陵山民族地區(qū)是我國跨省交界地區(qū)面積較大、人口較多的少數(shù)民族聚居區(qū)，也是全國重點幫扶的集中連片貧困地區(qū)之一，已經(jīng)成為我國全面建設(shè)小康社會的重點和難點。

    近年來，在有關(guān)部門的大力推動下，武陵山民族地區(qū)積極探索經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域協(xié)作，對內(nèi)協(xié)作和對外開放皆取得了階段性成果。在此基礎(chǔ)上，國家提出統(tǒng)籌武陵山民族地區(qū)發(fā)展、加強區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作的戰(zhàn)略構(gòu)想，即“協(xié)調(diào)渝、鄂、湘、黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃”。

    提案認為，為加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，應積極推動這一戰(zhàn)略構(gòu)想盡快付諸實施，盡快出臺武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。建議國家將武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)納入全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展全局統(tǒng)一部署。

    每經(jīng)記者  徐奎松  整理

專家訪談

 

區(qū)域配套政策和評價機制應盡快推出

 

每經(jīng)記者  徐奎松  發(fā)自北京

 

    針對區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃相關(guān)問題，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）采訪了中國人民大學區(qū)域經(jīng)濟與城市管理所副所長張可云和國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長助理高國力兩位專家。

區(qū)域規(guī)劃帶來增長活力

 

    NBD：今年的政府工作報告把區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略提到很高的位置，也把西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置。目的是什么？

    張可云：主要目的有兩個：一是引導全國各地經(jīng)濟發(fā)展方向，進一步劃清職能分工；二是避免長期以來形成的地區(qū)之間重復建設(shè)的矛盾，從而形成良性互動。不論是較早批復的還是最近幾年批復的經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)域，意圖都是一樣的。最終目的是逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

    NBD：2008年以來國家批復了多少區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)？區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策有什么不同？

    張可云：2008年至今，國務院批準或批復的區(qū)域規(guī)劃共計12個。對于國務院批準或批復了較多區(qū)域規(guī)劃，有些媒體用“區(qū)域規(guī)劃大躍進”來評價，這是有欠準確的。

    至于地方規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的區(qū)別、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的區(qū)別等問題，正確的定義是，地方規(guī)劃是單個行政區(qū)或其部分地區(qū)的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃只是一個優(yōu)化空間布局的工具，而區(qū)域政策才涉及切切實實的權(quán)與利的轉(zhuǎn)移。

    NBD：很多人都在問同樣一個問題，從最早的“三角洲系列”到“區(qū)域經(jīng)濟系列”再到  “主體功能區(qū)系列”，時間橫跨20多年，效果怎么樣？

    高國力：區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃給每個地區(qū)都帶來了經(jīng)濟增長活力，不斷更替的產(chǎn)業(yè)項目本身就是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)項目的變化也是結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整的過程，這一點非常明顯。

    至于效果究竟多大？由于沒有一個量化的標準，還無法確定。今后究竟應不應該設(shè)計一整套科學的考評機制？長期來看是應該的，但短期內(nèi)可能有些難度。

    可以從三個層面來考慮。首先，對一些比較大的范疇確立評估或考核機制，值得推進。比如說，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容之一是區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)分工，那么就可以對省與省之間、東部地區(qū)與西部地區(qū)之間的合作程度、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移程度、結(jié)構(gòu)搭配程度等做一些考評。其次，對東部、中部、西部和東北四大區(qū)塊之間、四大區(qū)塊的每個省份之間、城市之間，從經(jīng)濟發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)上有什么差距和積極的變化進行考評。比如說，東部服務業(yè)發(fā)展速度快，但制造業(yè)很慢；而西部的制造業(yè)加快了速度，服務業(yè)卻緩慢。再一個層面，還可以考評區(qū)域之間公共服務均等化的推進情況，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等領(lǐng)域，看均等化差距究竟是拉大了還是縮小了？在這些考評的指標中有兩個區(qū)別：發(fā)展差距是指經(jīng)濟總量和經(jīng)濟總體實力，公共服務均等化則是指發(fā)展的質(zhì)量，與民生密切相關(guān)，應該區(qū)別開來。

    張可云：對過去的“三角洲系列”和“區(qū)域經(jīng)濟系列”以及今后的主體功能區(qū)和西部開發(fā)區(qū)域考評實施效果究竟怎樣？我覺得目前很難評判，主要是沒有一個評估機制。這是所有區(qū)域規(guī)劃出臺后，后期跟進措施滯后的一個缺陷，是通病。

出臺配套政策和評價機制

 

    NBD：區(qū)域差別劃分經(jīng)歷了幾個階段？有什么不同？

    高國力：最早的區(qū)域規(guī)劃是“二分法”，東部沿海地區(qū)與中西部內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)分。第二次調(diào)整規(guī)劃的時候提出了“三分法”，東部、中部和西部的劃分方式。后來認為“三分法”比較寬泛和籠統(tǒng)，不足以反映出各地區(qū)的發(fā)展實際，現(xiàn)在就提出了“四分法”，中部、東部、西部和東北。所以，“四分法”是目前相關(guān)宏觀調(diào)控和政策制定的基本單元。

    “四分法”更能真實地反映地區(qū)之間的發(fā)展實際。但不可能再繼續(xù)細化劃分，再細化就顯得  “太碎太細”。從大區(qū)域看，東部包括10個省份，中部6個省，西部12個省份，東北是3個省。西部的省份最多，特色產(chǎn)業(yè)差距挺大。即使這樣，國務院也不可能對每個地區(qū)出臺一個政策。宏觀把握必須與微觀細化有機配合才能真正解決區(qū)域中的問題。如果只有宏觀政策而沒有地方的細化政策，很多政策同樣實施不了，很多理念就很難推進，無法落地。

    NBD：“打框架”、“劃地皮”、“上項目”是區(qū)域發(fā)展的三部曲。但據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》調(diào)查，占了地皮沒項目的情況也不少，如何解決這個問題？

    高國力：應該從兩個層面來看待這個問題。東部沿海地區(qū)最先的做法是先打框、劃地皮，后引項目。由于著急把開發(fā)區(qū)做起來，著急招商引資，所以什么項目都上。經(jīng)過20多年的發(fā)展，項目滿滿，但比較傳統(tǒng)的、低技術(shù)含量的很多。當把規(guī)劃地皮占得滿滿的時候，一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目和高技術(shù)含量的項目來了，卻沒有地皮了。所以，現(xiàn)在很多地區(qū)就開始采取擴區(qū)、一區(qū)多元化的辦法。

    還有一種情況是，先打框架、劃地皮，后沒有項目或是項目很少。主要是中西部欠發(fā)達城市。它們先把地圈起來，怕以后國家收緊土地政策，由于經(jīng)濟發(fā)展實力不夠，沒人愿意去投資，就出現(xiàn)土地閑置、規(guī)劃區(qū)項目稀少的情況。對待這些問題，應科學診斷，既不能急病亂投醫(yī)，也不能承接東部高污染、高耗能的項目。這是中西部區(qū)域發(fā)展的難題，也說明區(qū)域規(guī)劃的配套政策沒有及時跟進，政府應給予重視。

    張可云：打框架、劃地皮、缺項目的現(xiàn)象比較明顯，大部分都出現(xiàn)在地皮面積規(guī)劃過大、人口資源偏少的經(jīng)濟區(qū)域，基本分布在我國的中部、東北部、北部、西部和西南部。很多區(qū)域規(guī)劃還處在戰(zhàn)略性規(guī)劃階段，也就是方案規(guī)劃階段，特點是宏觀布局規(guī)劃得很明確，但每個框架內(nèi)的具體內(nèi)容和項目卻很少。有的根本就沒有項目，等待招商引資，等到什么時候誰也不知道。很明顯，政策細則缺失。

    戰(zhàn)略性規(guī)劃，從科學上講，后面緊跟著是政策的支持，或者是具體的實施細則，但我們現(xiàn)在都還沒有。總體看，規(guī)劃方案是一個經(jīng)濟發(fā)展的總體思路，更多的意義是以此促進經(jīng)濟發(fā)展信心。其次，我們還要澄清一種誤解，不是說每個經(jīng)濟區(qū)域被國務院批復以后，就上升到了國家的戰(zhàn)略高度。中央的規(guī)劃意圖很明顯，試圖從全局的角度優(yōu)化經(jīng)濟空間布局，避免重復建設(shè)，提煉區(qū)域發(fā)展特色。所以，我建議，一是要出臺區(qū)域規(guī)劃配套政策，二是要制定監(jiān)督和評價機制。

“十二五”應優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

 

    NBD：東部與西部在“十二五”期間的調(diào)整點是什么？

    高國力：東部經(jīng)濟區(qū)域下一步面臨“騰籠換鳥”的問題，把最早的、傳統(tǒng)的、準備淘汰的、低附加值的項目進行整合或是搬遷，轉(zhuǎn)移到城市的郊區(qū)，或是中西部園區(qū)。把寸金寸銀般的土地上馬新型戰(zhàn)略項目，主要目的在于優(yōu)化整個城市結(jié)構(gòu)，附帶優(yōu)化城市郊區(qū)結(jié)構(gòu)，對推動城鎮(zhèn)化建設(shè)會起到很大的推進作用。

    中西部地區(qū)不能走東部沿海地區(qū)的老路。盡管有地，但要把門檻定好，對項目不能一哄而上，這樣才能與當?shù)氐慕?jīng)濟轉(zhuǎn)變方式掛上鉤。西部區(qū)域在未來10年將是重點開發(fā)領(lǐng)域，中央已意識到，西部地區(qū)如果長期落后，對全國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)和諧社會和全面小康都會產(chǎn)生影響。所以，除了前10年以中央投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護兩大領(lǐng)域，根據(jù)西部地區(qū)的實際需求，未來10年還要繼續(xù)推進，完善與升級并進。大江大河的上游地區(qū)、荒漠化地區(qū)大部分都在西部，今后會加大投資，保障未來的生態(tài)安全。除此之外，今后還要在科技教育、文化衛(wèi)生等領(lǐng)域加大投入，增大西部的財政轉(zhuǎn)移支付，讓這些領(lǐng)域的開支、包括工人福利和工資都要加大。讓西部老百姓也能享受到類似東部地區(qū)的公共服務，找齊全國公共服務均等化的差距。

    另外，下一步要對西部的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，像牛羊肉的深加工，枸杞子加工，以及國有大型企業(yè)和小型民營企業(yè)，給予更多的政策、資金、信貸扶持以及稅收優(yōu)惠。

延伸閱讀

 

成渝經(jīng)濟區(qū)：力謀第四“增長極”

 

　　　　今年“兩會”召開之前，成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃獲批的消息迅速傳播。一時間受到社會各界重點關(guān)注。

 

    成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃將涵蓋四川15個市和重慶31個區(qū)縣，總面積20.61萬平方公里，人口9840.7萬。該區(qū)域在四川省境內(nèi)包含成都、德陽和廣安等15個市；重慶31個區(qū)縣則包括萬州、涪陵和渝東北的云陽、渝東南的石柱等。

    “是一個極大的利好消息。”四川省政協(xié)委員、省社科院區(qū)域經(jīng)濟研究所教授王新前認為，成渝經(jīng)濟區(qū)的最終實現(xiàn)，對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)鏈配套、交通發(fā)展、中間地帶的二級城市發(fā)展都將起到無法估量的帶動作用。

    四川省政協(xié)經(jīng)濟委員會主任崔廣義說，這是我國在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面做出的又一重大決策。作為中西部地區(qū)發(fā)展條件最好的區(qū)域之一，成渝經(jīng)濟區(qū)被定位為全國重要的增長極（第四極），它的建立將極大地促進成渝地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，為成渝地區(qū)在“十二五”期間的發(fā)展規(guī)劃出美好的前景。

    重慶市社科院研究員李勇認為，成渝經(jīng)濟區(qū)獲批后，雙方隨后將面臨如何將這一政策框架落地的問題。譬如，如何推進此規(guī)劃的細化以及雙方在規(guī)劃、項目上的協(xié)調(diào)和對接問題等。雙方應盡快共同考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及對接問題，在重大基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)布局項目上聯(lián)合向中央提交重大項目。

    國家發(fā)改委副主任杜鷹則將成渝經(jīng)濟區(qū)看成是西部開發(fā)10年之后西部工作進一步推進的亮點。

    北京師范大學博士生導師、中國區(qū)域經(jīng)濟研究專家吳箭廷分析，成渝區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢和在西部的經(jīng)濟地位決定了成渝經(jīng)濟區(qū)必將在日后中國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展中起到“吸納南北，帶動東西”的關(guān)鍵性作用。  每經(jīng)記者  徐奎松  整理

 

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