每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾?nbsp; 胡健

話題緣起

　　8月24日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林表示，我國(guó)計(jì)劃實(shí)施一系列稅改，包括營(yíng)業(yè)稅改革和資源稅改革等。徐林還表示，一旦改革得以推進(jìn)，中央和地方政府分享增值稅的比例也應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

        同時(shí)，今年5月資源稅改革從新疆開(kāi)始試點(diǎn)，原油和天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。資源稅是完全由地方政府享有的稅種，這一改革將有利于提高資源輸出地的財(cái)政收入。

        資源稅和營(yíng)業(yè)稅的加征與減免，都直接牽扯到中央和地方政府的稅收分成比例問(wèn)題。1994年至今，我國(guó)財(cái)政體制在保留基本框架不變的前提下，進(jìn)行了局部調(diào)整。中央和地方政府稅收收入如何分成才更加合理？16年后，已經(jīng)發(fā)生巨大變化的中國(guó)，是否應(yīng)該就財(cái)稅體制進(jìn)行一些調(diào)整呢？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）今日邀請(qǐng)了3位權(quán)威人士，從專家的角度進(jìn)行全面解讀。

稅制改革期待合理

        NBD：營(yíng)業(yè)稅減少或取消和資源稅稅賦的提高，在中國(guó)的稅收領(lǐng)域牽涉到哪些方面？

        安體富：營(yíng)業(yè)稅是我國(guó)第二大主體稅，僅次于增值稅，同時(shí)也是地方獲得財(cái)政收入的主要來(lái)源；而資源稅則是地方稅，資源稅稅賦提高、征稅范圍擴(kuò)大，有利于擴(kuò)大地方財(cái)政收入。但也應(yīng)該看到，資源稅只是地方稅收收入的一小部分。

        郭偉：營(yíng)業(yè)稅的確就是重復(fù)征稅，像物流等問(wèn)題比較集中的行業(yè)，國(guó)家稅務(wù)總局已經(jīng)在實(shí)行差額征稅，營(yíng)業(yè)稅終將被逐步取消，這是共識(shí)。但現(xiàn)在的問(wèn)題其實(shí)并不是稅種是否該取消，而是取消后增值稅增多的那一部分該如何分成，增值稅目前的分配比例是地方占25%，中央占75%，而營(yíng)業(yè)稅則是100%歸地方所有。

        NBD：那么針對(duì)資源稅加征和營(yíng)業(yè)稅取消，如何解決中央和地方的分成會(huì)比較合理呢？

        郭偉：目前的增值稅征收，地方政府負(fù)責(zé)征稅卻僅能分到1/4的利益。一旦將營(yíng)業(yè)稅并入增值稅中，地方政府的財(cái)政收入將大大減少，可能會(huì)打擊地方政府行政積極性。中央和地方現(xiàn)在是“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”不匹配，“事權(quán)”下放到地方，但是“財(cái)權(quán)”依然掌握在中央這邊。就營(yíng)業(yè)稅取消來(lái)說(shuō)，有一個(gè)體制的問(wèn)題，即稅收比例怎么分，需將比例進(jìn)行重新調(diào)整。

        最好的解決辦法就是，將所征稅收全部收歸中央，然后進(jìn)行統(tǒng)一合理的分配。當(dāng)然這個(gè)過(guò)程涉及部門(mén)很多，還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)渡過(guò)程。目前我國(guó)稅收收入始終保持大幅度的增長(zhǎng)，這就為我們進(jìn)行更進(jìn)一步的改革奠定了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。

        楊志勇：為了減少資源分布不均所帶來(lái)的財(cái)力差距，更重要的是因應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進(jìn)行劃分。增值稅、營(yíng)業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財(cái)稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃，以免再現(xiàn)零敲碎打被動(dòng)改革的局面。建立中央和地方、地方各級(jí)財(cái)政之間的分租與分利體制，進(jìn)一步完善財(cái)政收入劃分體制。

分稅制改革要深化

        NBD：總的來(lái)看，我國(guó)稅收地方和中央的關(guān)系是個(gè)什么狀況？

        郭偉：從征收上看，中央和地方稅種容易管理的是由中央來(lái)管理，那些細(xì)碎的“芝麻稅”由地方來(lái)征收、使用。

        從分配上，如果說(shuō)中央政府和地方政府是家長(zhǎng)和兒女的關(guān)系的話，我們的情況是家長(zhǎng)有錢(qián)，然后分給兒女去花。但是目前我們的情況是作為家長(zhǎng)的中央政府太有錢(qián)，甚至能達(dá)到整個(gè)稅收的93%，作為兒女的地方政府相對(duì)較窮，這就容易滋生一些問(wèn)題。其中包括：地方政府為獲得收入而征收“探頭稅”，比如明年1月份企業(yè)應(yīng)繳的稅款，今年就收上來(lái)；另外一面，不滿于某種意義上的  “中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”的現(xiàn)象，地方政府為錢(qián)的問(wèn)題很頭疼，他們做事情沒(méi)有積極性。

        NBD：很多專家都認(rèn)為，營(yíng)業(yè)稅取消是大勢(shì)所趨，但這必將會(huì)引發(fā)中央和地方財(cái)政收入劃分體系的改革。那么這個(gè)體系需要改革的原因是什么？

        安體富：營(yíng)業(yè)稅是國(guó)家第二大稅種，是地方的主體稅種。如果真的取消，就必須考慮地方政府的生存問(wèn)題了，自然涉及整個(gè)分稅制改革的深化。如果征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)全部被納入增值稅征收范圍，那這項(xiàng)改革力度就不亞于1994年分稅制改革，需要對(duì)整個(gè)財(cái)稅體制都進(jìn)行調(diào)整。

        總的來(lái)說(shuō)，進(jìn)行分稅制改革就是為了更好地平衡事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的關(guān)系。第一是事權(quán)問(wèn)題，我們現(xiàn)在的事權(quán)，就是實(shí)際意義上的責(zé)任，劃分不太合理，中央和地方事權(quán)層層下放，很多事權(quán)先下放到省，省再下放到縣，最后縣級(jí)政府地方的事權(quán)超出其財(cái)力的承受能力，比如說(shuō)推行社會(huì)保障、醫(yī)療、義務(wù)教育等，因此中央需要承擔(dān)更多責(zé)任。

        其次是需要擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)，比如說(shuō)可以考慮到地方的特殊情況而設(shè)立一些稅種等。之所以這么做，原因就在于地方財(cái)力要和事權(quán)相匹配。對(duì)比中央和地方的財(cái)政報(bào)告就可以看出，地方政府支出是大頭，收入是小頭，中央政府反之，那么差額就由中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)給地方。但目前我們的轉(zhuǎn)移支付體系還很不健全。

難點(diǎn)仍在體制

        NBD：轉(zhuǎn)移支付體制是協(xié)調(diào)分配政府和地方收入的“有形之手”，但在實(shí)際操作過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付究竟存在什么問(wèn)題呢？

        楊志勇：經(jīng)歷上次分稅制改革之后，目前地方財(cái)政特別是基層財(cái)政困難，嚴(yán)重影響基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，我國(guó)為此采取了包括擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總量和種類等多種形式的措施，以保證基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

        我國(guó)財(cái)政體制一直注意同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。但現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，既有均衡性轉(zhuǎn)移支付，又有民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付制度等。轉(zhuǎn)移支付的種類與政策相關(guān)性強(qiáng)，有利于政策的落實(shí)，但一般性轉(zhuǎn)移支付制度因此不夠穩(wěn)定，在一定程度上影響了激勵(lì)性效果的發(fā)揮。

        而且，各種一般性轉(zhuǎn)移支付形式都具有財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的特征，轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)存在交叉和重疊，影響了一般性轉(zhuǎn)移支付制度合力的發(fā)揮。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度透明度不夠，也不利于地方政府預(yù)算的規(guī)范化。

        NBD：中國(guó)自從實(shí)行分稅制改革后，取得了很大成果，但是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也產(chǎn)生了很多新問(wèn)題。在中央和地方財(cái)政收入劃分體系中，什么是需要解決的難點(diǎn)？

        楊志勇：我國(guó)中央財(cái)政的調(diào)控能力較強(qiáng)，財(cái)政體制潛在的問(wèn)題不易看清，容易因?yàn)閾?dān)心全面重構(gòu)財(cái)政體制會(huì)帶來(lái)中央財(cái)政收入下滑，從而在改革面前畏首畏尾，耽誤改革的時(shí)機(jī)。

        全面重構(gòu)勢(shì)必影響中央和地方的財(cái)力分配格局，利益受損方必會(huì)以穩(wěn)定為借口阻礙改革的進(jìn)行。比如，盡管稅收返還在地方政府可支配財(cái)力中的相對(duì)重要性已下降，但2009年中央對(duì)地方的稅收返還仍高達(dá)4942.27億元，絕對(duì)額較大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還金額較大，這些地方必然會(huì)反對(duì)這項(xiàng)改革，這在一定程度上影響了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。

        安體富：對(duì)稅務(wù)的征收，我們國(guó)家有兩套機(jī)構(gòu)，即國(guó)稅和地稅。采用這一體制的初衷原本是為了保證中央的財(cái)政收入，但實(shí)行這一體制后，征稅人員增多了，納稅也變得復(fù)雜了。

        中國(guó)本來(lái)也想根據(jù)國(guó)情確定納稅系統(tǒng)，但在一些地方，地方稅還沒(méi)有形成體系，越來(lái)越多的稅都要通過(guò)國(guó)稅來(lái)收。從這個(gè)角度看，中央、地方的稅項(xiàng)合并起來(lái)比較好。但中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革，要分容易，合起來(lái)就難了，財(cái)政機(jī)構(gòu)的改革也是這樣，因?yàn)檫@勢(shì)必要影響到很多人的利益，這也是以后要解決的問(wèn)題。

對(duì)話嘉賓

安體富  人民大學(xué)財(cái)政金融系主任

楊志勇  中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員

郭偉      資深稅務(wù)專家



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