盛大林

        根據(jù)2004年修正的憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，憲法并沒有明確規(guī)定。2007年審議通過的《物權法》又把這個“尾巴”留了下來。于是，征地以及拆遷是否屬于“公共利益”的爭議和糾紛層出不窮。尤其是前不久發(fā)生在上海的被拆遷戶扔燃燒甁和發(fā)生在其他地方的自焚事件，更是把這種沖突推向了極致。最終，人們把目光投向了非議已久的《城市房屋拆遷管理條例》。

        《憲法》把問題留給了《物權法》，《物權法》又把問題留給了  《拆遷條例》，《拆遷條例》再也無處可推了。可是，如何界定“公共利益”確實是一個難題，主要就是因為意見分歧太大。

        曹康泰主任說，界定公共利益將采取列舉的方式。這比原則性的規(guī)定更具可操作性，但列舉起來肯定不容易，因為有些建設工程的公益性非常明顯，比如政府投資的公路、圖書館、城市廣場等；有些建設工程的公益性就比較模糊，比如根據(jù)政府規(guī)劃建設的各種標志性建筑或功能性設施；甚至一些私人投資的商業(yè)中心也帶有一定的公益性。上世紀20年代，美國的紐約市政府就曾認定帝國大廈的建設屬于公共利益，因為它將是有國際影響和社會影響的標志性建筑。事實上，近幾年我國發(fā)生的眾多涉及“公共利益”的糾紛，都是發(fā)生在這種模糊地帶。

        公共利益的范圍應該“窄”還是應該“寬”，是比較抽象的原則，關鍵還是在列舉的時候如何把握，以及在操作的時候如何認定。比如一個新建的大型小區(qū)，附近缺乏商業(yè)服務場所，居民生活休閑不太方便，有人要在這里投資建設商業(yè)中心了，政府想為這家公司征地并拆遷，這算不算是“為了公共利益的需要”？我建議，只要是私人投資的、以營利為目的的建設項目都不應該歸于  “公共利益”范圍，都應該由投資者與原住戶分別進行談判，而政府則不應該強行啟動征地程序。但這樣做勢必導致城市建設的停滯，最終損害廣大公眾的利益——對于發(fā)展中的國家來說，這個問題尤其需要慎重。

        指望《拆遷條例》作出清晰明確的列舉也是不現(xiàn)實的，對于那些“模糊地帶”恐怕還是少不了一些原則性的表述。那么，如何才能最大限度地保障公正和避免糾紛呢？恐怕還是要依靠公正的程序。我認為，對于那些有爭議的土地及財產(chǎn)征收，至少有兩道程序是必不可少的：一是聽證程序，即讓利益相關各方充分的表達意見；二是司法程序，即在爭議無法調(diào)和的情況下由法院作最終的裁決?，F(xiàn)在，關于征地拆遷的糾紛越來越多也越來越激烈，一方面是由于實體上的不公正，另一方面也是由于程序上的不公正。這突出的表現(xiàn)在于是否是“公共利益”完全由地方政府及其開發(fā)商說了算，司法程序甚至被排斥在征地拆遷的程序之外——有些地方法院竟然拒絕受理征地拆遷方面的訴訟。

        再看《征收條例》的其他兩個難點，第二個難題本身就是程序，而第三個難題也要仰賴于程序公正——“按市場價格補償”，那么“市場價”怎么算？又由誰說了算？其實，拆遷補償在名義上一直都是按“市場價”來的，只不過這個“市場價”主要是由政府或者開發(fā)商說了算，而被拆遷戶總認為這個價格太低——這也正是糾紛的根源所在。

        因此，此次制定《征收條例》，既要在實體上對“公共利益”等問題作出明確細致的規(guī)定，更要把重點放在程序的建設上。



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